“เรียนรู้ เข้าใจ เส้นทางการเสนอกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ”

“เรียนรู้ เข้าใจ เส้นทางการเสนอกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ” กรณีร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. ...

ก่อนเกิดการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 รัฐธรรมนูญปี 2550 ได้กำหนดให้ผู้ที่สามารถเสนอกฎหมาย ได้แก่ คณะรัฐมนตรี (ครม.) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) และประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 10,000 รายชื่อ แต่ภายหลังที่พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ขึ้นมาบริหารประเทศ และได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2557 นี้คือการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญในกระบวนการเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาตามขั้นตอนกระบวนการนิติบัญญัติ ที่จักต้องเรียนรู้ร่วมกัน เนื่องจากกำหนดให้ผู้ที่สามารถเสนอกฎหมาย ประกอบด้วย

1. คณะรัฐมนตรี(ครม.) สามารถเสนอร่างกฎหมายอะไรก็ได้เข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้โดยตรง ซึ่งกรณีร่างพระราชบัญญัติควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. ... จะเกี่ยวข้องกับแนวทางนี้โดยตรง
2. สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) สามารถเสนอร่างกฎหมายเข้า สนช.ได้โดยตรง เว้นแต่เป็นร่างที่เกี่ยวด้วยการเงินต้องส่งไปให้ ครม.พิจารณาก่อนเข้าสู่ สนช.
3. สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จำนวนไม่น้อยกว่า 25 คน เสนอได้เฉพาะร่างกฎหมายที่ไม่เกี่ยวด้วยการเงิน ทั้งนี้ สปช. และ ครม.อาจนำร่างไปพิจารณาก่อนเข้าสู่วาระการพิจารณาได้

ย้อนไปเมื่อวันที่ 26 พฤษภาคม 2558 หรือ 2 เดือนกว่าก่อนหน้านี้ คณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติอนุมัติหลักการร่างพระราชบัญญัติควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. .... ตามที่กระทรวงสาธารณสุขเสนอ และให้ส่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา แล้วส่งให้คณะกรรมการประสานงานสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา ก่อนเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาต่อไป

ทั้งนี้ให้กระทรวงสาธารณสุขไปดำเนินการเกี่ยวกับการจัดตั้งสำนักงานคณะกรรมการควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบให้สอดคล้องกับมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 25 สิงหาคม 2554 เรื่อง แนวทางปฏิบัติในการเสนอร่างกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการภายในกรมตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน แล้วแจ้งผลการดำเนินการให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อประกอบการตรวจพิจารณาต่อไปร่วมด้วย

สำหรับสาระสำคัญของ พ.ร.บ. ฉบับนี้ กำหนดการห้ามแบ่งซองขายบุหรี่เป็นมวน และจำกัดอายุผู้ซื้อบุหรี่จากเดิม 18 ปีเป็น 20 ปี รวมทั้งปกป้องคุ้มครองดูแลเยาวชนจากการเข้าถึงผลิตภัณฑ์ยาสูบรูปแบบใหม่

พบว่า ความคืบหน้าเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติควบคุมผลิตภัณฑ์ยาสูบ พ.ศ. ...ณ สิ้นเดือนกรกฎาคม 2558 กำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่มีการเชิญผู้แทนจากกระทรวงต่าง ๆ ผู้ประกอบการ และนักกฎหมายเข้าร่วมแสดงความเห็น

ภายหลังจากที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายเสร็จสิ้นแล้ว ก็จะส่งร่างกฎหมายฉบับนี้ กลับไปที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีอีกครั้ง เพื่อเสนอร่างกฎหมายฯ เข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี (ครม.) อีกครั้งหนึ่ง และเมื่อ ครม. อนุมัติร่างกฎหมายนี้แล้ว ก็จะเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ต่อไป

สามารถสรุปขั้นตอนในช่วงของการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี (ครม.) ซึ่งเป็นขั้นตอนที่ 1 ในการออกกฎหมายมาใช้ในประเทศไทย ได้รวม 11 ขั้นตอน ดังนี้

1. หน่วยงานของรัฐส่งร่างกฎหมายไปที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี
2. สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจะศึกษาวิเคราะห์เรื่องนั้น ๆ ว่าจำเป็นต้องขอความเห็นจากหน่วยงานของรัฐอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องเพื่อนำมาเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจของ ครม. หรือไม่ อย่างไร หากจำเป็นก็จะส่งเรื่องไปขอความเห็น
3. สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา (เฉพาะกรณีเร่งด่วน เพื่อไม่ต้องเข้าสู่การพิจารณาของ ครม.ในครั้งที่ 2)
4. สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจัดทำบันทึกสรุปเรื่องเสนอนายกรัฐมนตรีว่า เห็นชอบควรเสนอคณะรัฐมนตรีให้พิจารณาหรือไม่
5. เมื่อนายกรัฐมนตรีเห็นชอบ จึงนำเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี
6. คณะรัฐมนตรีพิจารณาเห็นชอบเฉพาะหลักการของร่างกฎหมาย
7. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา และจัดส่งให้ผู้เกี่ยวข้องรับทราบเพื่อเสนอแนะ ปรับแก้
8. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาส่งร่างกฎหมายที่ปรับแก้ไขเรียบร้อยแล้ว กลับไปที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี
9. สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อบรรจุระเบียบวาระ
10. คณะรัฐมนตรีพิจารณาเห็นชอบ
11. สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีส่งคณะกรรมการประสานงานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณาเห็นชอบ เรื่องการบรรจุวาระในการพิจารณาในที่ประชุมรัฐสภา

ในขั้นตอนนี้ ประชาชนสามารถเข้ามาเกี่ยวข้องได้ในช่วงที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ในระหว่างการตรวจพิจารณา และส่งให้กระทรวงที่เกี่ยวข้องพิจารณาเพิ่มเติม ว่าสอดคล้องกับความต้องการของภาคประชาชนหรือไม่ อย่างไร ซึ่งถ้าไม่สอดคล้องก็สามารถแจ้งหรือนำเสนอต่อกระทรวงที่เกี่ยวข้องหรือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้โดยตรง อย่างไรก็ตามสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาอาจเปลี่ยนแปลงถ้อยคำหรือไม่เปลี่ยนแปลงก็ได้

เมื่อเสร็จสิ้นขั้นตอนการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีแล้ว จะเข้าสู่ขั้นตอนที่ 2 คือ การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช. )

เมื่อร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของ สนช. จะประกอบไปด้วย 5 ขั้นตอน ดังนี้

ขั้นตอนที่ 1 เรียกว่า “ขั้นพิจารณาเพื่อบรรจุวาระในการพิจารณา” โดยจะมีคณะกรรมาธิการวิสามัญกิจการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือที่เรียกว่า “คณะกรรมการประสานงานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ วิป สนช.” เป็นผู้พิจารณาว่าร่างกฎหมายที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้จัดส่งมานั้นว่า สมควรบรรจุวาระการพิจารณาหรือไม่ อย่างไร ในช่วงใด และถ้าสมควรบรรจุวาระ จะมีการกำหนดสัดส่วนคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้ควรเป็นใครบ้าง มาจากหน่วยงานหรือภาคส่วนใด

ขั้นตอนที่ 2 เรียกว่า “ขั้นรับหลักการ” เมื่อร่างกฎหมายจากขั้นตอนที่ 1 เข้ามาสู่ สนช. แล้ว ซึ่งระยะเวลาในการพิจารณาหลังบรรจุวาระแล้ว เท่าที่ติดตามการพิจารณาของ สนช. พบว่ามีตั้งแต่ 1 เดือนถึง 6 เดือน โดยขั้นตอนนี้สมาชิก สนช. จะมีการประชุมพิจารณาเพื่อจะรับหรือไม่รับร่างกฎหมายในการพิจารณาต่อไปหรือไม่ หากที่ประชุมเสียงข้างมากไม่รับหลักการร่างนั้นก็จะตกไป แต่หากเสียงข้างมากหลักการก็จะเข้าสู่ขั้นตอนที่สาม 

ขั้นตอนที่ 3 เมื่อผ่านขั้นตอนที่ 2 ร่างกฎหมายดังกล่าวจะเข้าสู่คณะกรรมาธิการที่เกี่ยวข้องกับร่างกฎหมายนั้น คณะกรรมาธิการจะพิจารณาร่างกฎหมายอีกครั้งซึ่งอาจมีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่แก้ไขก็ได้ แต่ทั้งนี้ต้องไม่ให้เปลี่ยนไปจะหลักการเดิมของร่างกฎหมาย ขั้นตอนนี้เรียกอีกอย่างว่า “แปลญัตติ” เมื่อเสร็จสิ้นแล้วร่างกฎหมายจะเข้าสู่ขั้นตอนที่ 4 ระยะเวลาขั้นตอนนี้เท่าที่ติดตามพบว่ามีตั้งแต่ 1 เดือนถึง 6 เดือน

ขั้นตอนที่ 4 เมื่อคณะกรรมาธิการได้พิจารณาร่างกฎหมายเสร็จแล้ว ให้เสนอร่างกฎหมายนั้น โดยแสดงร่างเดิมและการแก้ไขเพิ่มเติม พร้อมทั้งรายงานต่อประธานสภา ซึ่งรายงานนั้นอย่างน้อยจะต้องระบุว่าได้มีหรือไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติมในมาตราใดบ้าง

และถ้ามีการแปรญัตติ มติของคณะกรรมาธิการเกี่ยวด้วยคำแปรญัตตินั้นเป็นประการใด หรือมีการสงวนคำแปรญัตติของผู้แปรญัตติ หรือมีการสงวนความเห็นของกรรมาธิการ ก็ให้ระบุไว้ในรายงานด้วย

ถ้าในกรณีที่คณะกรรมาธิการ เห็นว่ามีข้อสังเกตที่คณะรัฐมนตรี ศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องควรทราบหรือควรปฏิบัติ ให้บันทึกข้อสังเกตดังกล่าวนั้นไว้ในรายงานของคณะกรรมาธิการเพื่อให้ที่ประชุมสภาพิจารณาด้วย

ทั้งนี้เมื่อประธานสภาได้รับร่างพระราชบัญญัติและรายงานของคณะกรรมาธิการ แล้วให้เสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาต่อไป โดยให้บรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมเป็นเรื่องด่วน

ในกรณีที่สภาเห็นด้วยกับข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการ ให้ประธานสภาส่งรายงานและข้อสังเกตไปยังคณะรัฐมนตรี ศาลฎีกาศาลปกครองสูงสุด หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องด้วย

ขั้นตอนที่ 5 ลงมติเห็นชอบ เมื่อผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการในขั้นตอนที่สอง สนช.ทั้งสภาจะต้องลงมติร่างกฎหมายนั้น

ในการพิจารณาร่างกฎหมายที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว ให้สภาพิจารณาเริ่มต้นด้วยชื่อร่าง คำปรารภ แล้วพิจารณาเรียงตามลำดับมาตรา และให้อภิปรายได้เฉพาะถ้อยคำหรือข้อความที่มีการแก้ไขเพิ่มเติม หรือที่ผู้แปรญัตติสงวนคำแปรญัตติ หรือที่กรรมาธิการสงวนความเห็นไว้ทั้งนี้ เว้นแต่ที่ประชุมสภาจะได้ลงมติเป็นอย่างอื่น

ถ้าเสียงส่วนใหญ่ไม่เห็นชอบร่างนั้นก็ตกไป แต่ถ้าเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบ จะส่งให้นายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย และประกาศลงในราชกิจจานุเบกษามีผลใช้บังคับต่อไป เป็นอันจบสิ้นกระบวนการตรากฎหมาย

หากพระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบ ให้ สนช.ปรึกษาร่างกฎหมายนั้นอีกครั้งหากยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสภาให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายได้เลย

สำหรับกระบวนการในขั้นตอนที่ 2 นี้ ภาคประชาชนจะมีสิทธิยับยั้งหรือเร่งให้ร่างกฎหมายดังกล่าวสามารถพิจารณาหรือไม่ถูกพิจารณาได้ ตั้งแต่ในขั้นตอนที่ 1-3 โดยต้องแสดงเหตุผลเชิงประจักษ์อย่างชัดเจนต่อ สนช. ที่เกี่ยวข้องให้ได้ว่า ทำไมจำเป็นต้องเร่งหรือยังยั้งร่างกฎหมายดังกล่าว

คาดกันว่า กระบวนการตรากฎหมายจนกระทั่งกฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับ จะใช้เวลานับตั้งแต่วันนี้ไปอีกประมาณ 1 ปี

บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์[1]