ช่องว่างของพ.ร.บ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. 2528 ต่อการเอาเปรียบแรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศ

ปัญหาการหลอกลวงแรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศยังคงมีอยู่และยังไม่มีแนวโน้มที่จะลดลง โดยเฉพาะการหลอกลวงแรงงานโดยสาย/นายหน้าเถื่อน ทั้งนี้เนื่องจากยังมีแรงงานที่มีความประสงค์จะเดินทางไปทำงานต่างประเทศอยู่จำนวนมาก ถึงแม้ว่าจะต้องเสียค่าใช้จ่ายก่อนการเดินทางไปทำงานที่ค่อนข้างสูง หรือสูงเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด

เมื่อพิจารณาถึงสถานการณ์แรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศในรอบสิบปีที่ผ่านมาได้แสดงข้อมูลประจักษ์ชัดถึงกรณีปัญหาและผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการเดินทางไปทำงานต่างประเทศ เช่น ในประเทศอิสราเอล สวีเดน สเปน โปแลนด์ ฯลฯ โดยเฉพาะในกลุ่มแรงงานที่มาจากภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เช่น อุดรธานี ชัยภูมิ ขอนแก่น จากการประมวลสภาพปัญหาการถูกละเมิดสิทธิของแรงงานไทย มี 3 เรื่องหลักสำคัญ ดังนี้

(1) ด้านกฎหมายและสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับขณะทำงาน  พบว่า แรงงานไทยส่วนมากจะเสียเปรียบด้านทำงานในประเทศอยู่แล้ว เมื่อเดินทางไปถึงนายจ้างหรือบริษัทจัดหางานมักทำร่างสัญญาฉบับใหม่ขึ้นมา  โดยสัญญาฉบับใหม่มีประเด็นที่เอาเปรียบแรงงานไทยอยู่  แต่แรงงานก็ต้องจำยอมเซ็นเพราะนายจ้างจะขู่ว่าหากไม่เซ็นจะส่งกลับ  ทำให้แรงงานไทยจำต้องยอมรับสภาพการทำงานที่ถูกเอาเปรียบอยู่ตลอดเวลา หรือบริษัทจัดหางานยังไม่ปฏิบัติตามสัญญาจ้างที่ตกลงกับคนหางานไว้

เช่น ได้งานทำที่ไม่ตรงกับสัญญาจ้าง / ได้รับค่าจ้างต่ำกว่าสัญญาจ้างกำหนดไว้ ไม่ว่าจะเป็นคนงานไม่ได้รับรายได้ตามที่บอกกล่าว ไม่ได้รับค่าจ้าง คนงานถูกตำรวจจับที่ประเทศปลายทาง สภาพปัญหาการทำงานที่เลวร้าย ได้รับอุบัติเหตุขณะทำงาน  การไม่ได้รับความเป็นธรรมจากกลไกคุ้มครองสิทธิแรงงาน เป็นต้น

(2) ด้านกฎหมายคุ้มครองแรงงานไทย  พบว่า กฎหมายและระเบียบข้อบังคับที่ใช้ในการคุ้มครองแรงงานไทยที่ไปทำงานต่างประเทศล้าสมัย  ไม่ทันต่อเหตุการณ์และสภาพความจริงในปัจจุบัน  ตัวอย่างเช่น  กรณีแรงงานไทยถูกหลอกไปทำงานต่างประเทศ  การเรียกเก็บค่าบริการและค่าใช้จ่ายต่างๆเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด บทลงโทษนายหน้าเถื่อน  หรือบริษัทจัดหางานเถื่อนยังไม่ได้รับการปรับปรุงแก้ไข และข้อกฎหมายยังมีช่องว่างที่ให้บุคคลที่ไม่ประสงค์ดีมีช่องทางหลอกคนไทยไปทำงานต่างประเทศได้  รวมทั้งการเอาผิดและลงโทษกับกระบวนการล่อลวงค้ามนุษย์

(3) การขาดข้อมูลข่าวสารและการให้ความรู้  พบว่า ข้อมูลข่าวสารที่มีเนื้อหาสาระที่จำเป็นและสามารถช่วยเผยแพร่แก่แรงงานไทยที่น่าสนใจหรือกำลังจะเดินทางไปทำงานต่างประเทศ  ได้แก่การรักษาสุขภาพ  การครองตน  อาชีวอนามัย  กฎระเบียบ  สิทธิประโยชน์ที่ควรได้รับในขณะทำงานและความปลอดภัยในการทำงาน  การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์  การแก้ไขปัญหาความเครียดและที่พึ่งทางใจ  การออกกำลังและกีฬาภาษาต่างประเทศ  ได้แก่  ภาษาจีน  ภาษาอังกฤษ คอมพิวเตอร์และวิชาบัญชี  การแนะแนวการใช้ชีวิตทั้งในการทำงานและในยามว่างเมื่อเดินทางไปทำงานต่างประเทศ  ซึ่งเป็นสิทธิด้านพื้นฐานที่แรงงานควรได้รับก่อนไป

จากสถิติแรงงานที่ลงทะเบียนประสงค์จะเดินทางไปทำงานต่างประเทศของกรมการจัดหางาน เมื่อสิ้นปี 2554 ที่รวบรวมโดยสำนักงานบริหารแรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศ รวมจำนวนทั้งสิ้น 162,740 คน ซึ่งจากความต้องการเดินทางไปทำงานต่างประเทศของคนหางานที่ยังมีเป็นจำนวนมาก ทำให้พวกสาย/นายหน้าเถื่อน รวมทั้งกลุ่มมิจฉาชีพ ฉวยโอกาสเข้ามาแสวงหาประโยชน์

โดยการหลอกลวงคนหางานว่าจะสามารถจัดส่งไปทำงานต่างประเทศได้ และเรียกค่าใช้จ่ายจากแรงงานเป็นจำนวนมา แต่ไม่สามารถจัดส่งไปทำงานต่างประเทศได้ ทำให้แรงงานที่ถูกหลอกลวงต้องสูญเสียเงินทองหรือทรัพย์สินอื่นๆ เช่น บ้าน ที่ดิน เป็นต้น โดยไม่อาจเรียกคืนเงินทอง หรือทรัพย์สินที่สูญเสียไปคืนจากผู้หลอกลวงเหล่านั้นได้ ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก้ผู้ถูกหลอกลวงหรือครอบครัวและญาติพี่น้อง ส่งผลกระทบกลายเป็นปัญหาสังคมในที่สุด

รวมทั้งสถิติการรับเรื่องร้องทุกข์ของกรมการจัดหางานปี 2553 ปรากฏว่ามีแรงงานมาร้องทุกข์กรณีสาย/นายหน้าเถื่อนในจำนวนที่สูงและมีค่าเสียหาย จำนวน 1,253 คน ค่าเสียหาย 74,324,289 บาท ส่วนในปี 2552 จำนวนคนร้องทุกข์ 1,656 คน ค่าเสียหาย 111,065,835 บาท

ซึ่งเมื่อได้วิเคราะห์ข้อมูลดังกล่าวทำให้เห็นว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นผลมาจากกระบวนการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศที่ไม่เป็นธรรม ไม่มีการบังคับใช้กฎหมายจัดหางานและคุ้มครองคนหางานอย่างเคร่งครัด  โดยเฉพาะการผ่านช่องทางของบริษัทจัดหางานเอกชน ที่รัฐไม่สามารถคุ้มครองคนหางานได้อย่างทั่วถึง แม้ว่าในขณะเดียวกันการผลักดันนโยบายการส่งออกแรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศเป็นนโยบายสำคัญรัฐบาลไทยทุกสมัย เพราะถือว่าเป็นการช่วยสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจให้แก่ประเทศไทย

ปัญหาสำคัญ คือ กฎหมายและระเบียบข้อบังคับที่ใช้ในการคุ้มครองแรงงานไทยที่ไปทำงานต่างประเทศล้าสมัย  ไม่ทันต่อเหตุการณ์และสภาพความจริงในปัจจุบัน  ตัวอย่างเช่น  กรณีแรงงานไทยถูกหลอกไปทำงานต่างประเทศ  บทลงโทษนายหน้าเถื่อน  หรือบริษัทจัดหางานเถื่อนยังไม่ได้รับการปรับปรุงแก้ไขและข้อกฎหมายยังมีช่องว่างที่ให้บุคคลที่ไม่ประสงค์ดีมีช่องทางหลอกคนไทยไปทำงานต่างประเทศได้  รวมทั้งการเอาผิดและลงโทษกับกระบวนการล่อลวงค้ามนุษย์

ช่องว่างของกฎหมายที่ทำให้นายหน้า/สายสามารถหลอกลวงคนงานได้ง่าย คือ พรบ.จัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ. 2528 ที่ปัจจุบันยังมีข้อจำกัดอยู่ถึง 6 ประการ ได้แก่

(1) ปัญหาเรื่องผู้รับอนุญาตจัดหางานไม่จดทะเบียนลูกจ้างและตัวแทนจัดหางาน กล่าวคือ การที่ผู้รับอนุญาตจัดหางานไม่จดทะเบียนลูกจ้างและตัวแทนจัดหางาน ทำให้ตัวแทนจัดหางานหรือนายหน้าจัดหางาน (สาย) ที่ไม่ได้จดทะเบียนเป็นลูกจ้างและตัวแทนจัดหางานที่ถูกต้องตามกฎหมาย กระทำการแอบอ้างหรือหลอกลวงคนหางาน โดยแสดงตนเป็นลูกจ้างหรือตัวแทนจัดหางานว่า ตนสามารถส่งคนหางานไปทำงานในต่างประเทศได้ แต่เมื่อเรียกเก็บค่าใช้จ่ายและค่าบริหารจัดการจากคนหางานแล้ว ตัวแทนจัดหางานหรือนายหน้าจัดหางานเหล่านั้นก็ไม่สามารถจัดส่งคนหางานไปทำงานในต่างประเทศได้

จากการวิเคราะห์ตามความในมาตรา 4 ว่าด้วยนิยามศัพท์ "จัดหางาน" และ "ตัวแทนจัดหางาน" จะเห็นได้ว่า เป็นการเปิดช่องให้บริษัทผู้รับอนุญาตจัดหางานที่ประกอบธุรกิจจัดหางาน โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยหรือไม่มีตัวแทนก็ไม่จำเป็นต้องจดทะเบียนตัวแทนจัดหางาน ตามมาตรา 15 แต่ประการใด จึงเป็นสาเหตุหนึ่งที่กรมการจัดหางานไม่อาจจะบังคับให้บริษัทผู้รับอนุญาตจัดหางานจดทะเบียนตัวแทนจัดหางานได้ทั้งหมดตามที่ต้องการ รวมทั้งยังเป็นการทำให้ผู้รับอนุญาตจัดหางานที่ไม่จดทะเบียนลูกจ้างและตัวแทนจัดหางานไม่ต้องวางหลักประกันสำหรับตัวแทนจัดหางานแต่ละคนจำนวน 50,000 บาท ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย ยิ่งทำให้ทางราชการไม่สามารถควบคุมสายหรือนายหน้าจัดหางานเถื่อนเหล่านี้ได้

(2) มาตรา 38 ได้เปิดช่องให้มีการเรียกเก็บเงินค่าบริการมากกว่าความเป็นจริง กล่าวคือ ผู้รับอนุญาตจัดหางานสามารถเรียกหรือรับค่าบริการและค่าใช้จ่ายจากคนหางานได้ ยิ่งเมื่อคนหางานมีความต้องการไปทำงานมากเท่าใดก็จะเป็นช่องทางให้มีการเรียกเก็บค่าบริการและค่าใช้จ่ายสูงกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนด

(3) กรณีแรงงานเดินทางไปทำงานที่ต่างประเทศแล้วได้รับค่าจ้างหรือสิทธิประโยชน์ต่ำกว่าที่ตกลงไว้ในสัญญา เมื่อคนงานประสงค์ที่จะทำงานต่อไป เพราะเหตุคนงานได้ขายนาขายบ้านหรือกู้ยืมเงินหรือจำนองที่ดินเพื่อใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปทำงานต่างประเทศแล้ว หากกลับมาก็จะไม่คุ้มค่ากับค่าใช้จ่ายที่สูญเสียไป คนงานจึงสมัครใจที่จะทำงานต่อไป กรณีนี้ผู้รับอนุญาตจัดหางานไม่ต้องรับผิดตามมาตรา 40 ทั้งที่หาใช่ความผิดของแรงงานไม่

(4) ไม่ปรากฏบทบัญญัติข้อกฎหมายที่อาจตีความได้ว่า บริษัทผู้รับอนุญาตจัดหางานต้องรับผิดตามสัญญาจ้างแรงงาน ในกรณีที่มีการละเมิดข้อตกลง หรือเงื่อนไขการจ้างระหว่างนายจ้างกับคนหางาน ดังนั้นเมื่อมีการละเมิดข้อตกลง หรือเงื่อนไขการจ้างแรงงานจึงเป็นเรื่องที่คนหางานจะต้องไปฟ้องร้องบังคับตามสัญญาจ้างแรงงานเอากับนายจ้างต่างประเทศเองโดยตรง

(5) ปัญหาค่าเสียหายมีมากกว่าหลักประกันที่วางไว้ เนื่องจากกฎหมายกำหนดให้ผู้รับอนุญาตจัดหางานเพื่อไปทำงานต่างประเทศต้องนำหลักประกันเป็นเงินสด พันธบัตรของรัฐบาลไทย หรือสัญญาค้ำประกันของธนาคารจำนวน 5,000,000 บาท มาวางไว้กับนายทะเบียนจัดหางานกลาง เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามกฎหมายนี้ ซึ่งปัจจุบันมีการเรียกเก็บค่าบริการและค่าใช้จ่ายจากคนหางานเป็นจำนวนที่สูงกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนดเอาไว้มาก ฉะนั้นความรับผิดชอบของผู้รับอนุญาตจัดหางานจึงควรเพิ่มขึ้นด้วย

แต่ปัจจุบันยังไม่มีการเปลี่ยนแปลงจำนวนเงินหลักประกันดังกล่าว ซึ่งหากคนหางานประสบปัญหาถูกส่งตัวกลับ ไม่ว่าจะเกิดจากสาเหตุใดๆก็ตาม ที่มิได้เกิดจากความผิดของคนหางาน ซึ่งตามกฎหมายบริษัทจัดหางานต้องคืนค่าบริการและค่าใช้จ่ายทั้งหมดหรือบางส่วนแล้วแต่กรณีให้แก่คนหางาน ซึ่งหากบริษัทจัดหางานไม่คืนเงินดังกล่าวให้แก่คนหางานก็คงไม่สามารถหักเงินจากหลักประกันที่วางไว้คืนให้แก่คนหางานเพียงพอได้ ต้องใช้วิธีการเฉลี่ยเงินหลักประกันจำนวน 5,000,000 บาท คืนให้แก่คนหางานผู้เสียหาย ซึ่งถือว่าไม่เพียงพอกับความเสียหายที่แท้จริงที่คนหางานได้รับ และส่วนที่เหลือก็ต้องตกเป็นภาระของคนหางานที่จะต้องไปฟ้องร้องเป็นคดีแพ่งต่อศาลต่อไป

(6) ไม่มีมาตราใดในกฎหมายที่ระบุถึงวุฒิความรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ในการจัดหางานของผู้จัดการบริษัทจัดหางานไว้เลย ทั้งๆที่คุณสมบัติดังกล่าวเป็นคุณสมบัติที่จำเป็นในการจัดหางานเพื่อไปทำงานต่างประเทศอย่างยิ่ง มีเพียงแต่ระบุไว้ว่าให้ผู้ขออนุญาตจัดหางานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศ ต้องมี “ผู้จัดการ” ในการดำเนินการเท่านั้น

ข้อเสนอแนะต่อการปรับปรุงพระราชบัญญัติจัดหางานและคุ้มครองคนหางาน พ.ศ.2528 ในส่วนของการจัดส่งแรงงานไทยไปทำงานต่างประเทศ

(1) ในเมื่อบริษัทจัดหางานยังมีความจำเป็นที่จะต้องพึ่งพาสายหรือนายหน้าในการหาคนหางาน ดังนั้นควรมีการเพิ่มบทบัญญัติของกฎหมายบังคับให้บริษัทจัดหางานต้องมีตัวแทนจัดหางานและบริษัทจัดหางานต้องจดทะเบียนตัวแทนจัดหางานตามจำนวนที่แม้จริง และควรยกเลิกบทบัญญัติของกฎหมายที่กำหนดให้ผู้รับอนุญาตจัดหางานต้องวางหลักประกันจำนวน 50,000 บาท สำหรับตัวแทนจัดหางานแต่ละคนที่จดทะเบียน

เพราะเป็นหลักประกันที่สูงมากซึ่งทำให้ผู้รับอนุญาตจัดหางานมักหลีกเลี่ยง หรือควรลดหลักประกันดังกล่าวลงมาในอัตราที่เหมาะสมเพื่อเป็นการส่งเสริมและจูงใจให้ผู้รับอนุญาตจัดหางานจดทะเบียนตัวแทนจัดหางาน ทั้งนี้เพราะผู้รับอนุญาตจัดหางานต้องรับผิดชอบในการกระทำของตัวแทนจัดหางานอยู่แล้ว นอกจากนี้บทลงโทษสำหรับผู้รับอนุญาตจัดหางานที่ฝ่าฝืน ซึ่งมีโทษปรับเพียงไม่เกิน 5,000 บาท นั้น ถือเป็นอัตราโทษที่เบามาก จึงควรมีการกำหนดบทลงโทษแก่ผู้ฝ่าฝืนเพิ่มขึ้น เพื่อป้องกันการหลีกเลี่ยงการจดทะเบียนลูกจ้างและตัวแทนจัดหางาน

(2) การแก้ไขมาตรา 4 ในเรื่องคำจำกัดความคำว่า "จัดหางาน" หมายความว่า ประกอบธุรกิจจัดหางานให้แก่คนหางานหรือหาลูกจ้างให้แก่นายจ้าง โดยจะเรียกหรือรับค่าบริการตอบแทนหรือไม่ก็ตาม ทั้งนี้เสนอแนะให้ตัดคำว่า "ประกอบธุรกิจ" ออกไป เพราะเวลามีการพิจารณาคดีกับสาย/นายหน้าเถื่อน ศาลจะพิพากษายกฟ้องตามมาตรา 30 วรรค 1 ที่ระบุว่า "จัดหางานโดยมิได้รับอนุญาตจากนายทะเบียนจัดหางานกลาง" โดยเหตุที่ศาลพิจารณาวาสาย/นายหน้าเป็นบุคคลธรรมดา มิได้เป็นนิติบุคคลซึ่งไม่เข้าองค์ประกอบธุรกิจจัดหางาน

(3) การปรับปรุงกฎหมายในส่วนของการรับสมัครงาน โดยห้ามมิให้สายหรือนายหน้าเป็นผู้รับสมัครงานได้โดยตรง และควรห้ามมิให้สายหรือนายหน้าเป็นผู้เรียกรับเงินค่าบริการหรือค่าใช้จ่ายใดๆเพื่อป้องกันการหลอกลวงจากสายหรือนายหน้าเถื่อนให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น อีกทั้งในส่วนการเรียกหรือรับเงินค่าบริการ โดยห้ามมิให้บริษัทจัดหางานเรียกหรือรับค่าบริการก่อนที่คนหางานจะได้งานทำ เพื่อเป็นการคุ้มครองคนหางานให้ได้รับความเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น และป้องกันการเรียกหรือรับเงินค่าบริการเกินกว่าอัตราที่กฎหมายกำหนด ส่วนค่าใช้จ่ายนั้นควรกำหนดให้ชัดเจนว่า เป็นเรื่องใดบ้าง และใช้ได้ครอบคลุมถึงไหนเพียงใด

(4) การเพิ่มบทบัญญัติกฎหมายให้บริษัทผู้รับอนุญาตจัดหางานต้องรับผิดชอบ หรือมีหน้าที่ดำเนินการในกรณีที่คนหางานเดินทางไปถึงประเทศที่ทำงานแล้วไ ด้รับสวัสดิการต่ำกว่าหรือไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาจ้างแรงงาน หรือมีการเปลี่ยนแปลงแบบสัญญา โดยให้บริษัทต้องรับผิดชอบตามสัญญาจัดหางาน ซึ่งก็เป็นการให้ความคุ้มครองคนหางานไม่ให้เสียเปรียบในการทำงานในกรณีที่คนหางานเดินทางไปถึงประเทศที่ทำงานแล้ว ไม่ประสงค์จะทำงานต่อไป เพราะถ้าไม่มีบทบัญญัติข้อกฎหมายในลักษณะนี้ คนหางานก็จะต้องจำยอมทำงานต่อไปทั้งๆที่ได้รับสวัสดิการต่ำกว่าที่เงื่อนไขกำหนดเอาไว้ และบริษัทผู้รับอนุญาตจัดหางานอาจปฏิเสธความรับผิดโดยอ้างว่าเป็นความรับผิดชอบของนายจ้างต่างประเทศ ทำให้บริษัทอาจหลุดพ้นจากหน้าที่ที่ต้องดำเนินการให้คนหางานเดินทางกลับประเทศไทยและคนหางานอาจเสียสิทธิที่ควรจะได้ แม้ว่าคนหางานเหล่านั้นประสงค์จะทำงานต่อไปก็ตาม

(5) กฎหมายต้องระบุคุณสมบัติของผู้จัดการให้ต้องจบการศึกษาขั้นต่ำระดับปริญญาตรีขึ้นไป หรือเป็นผู้มีความรู้หรือมีประสบการณ์ในการทำงานด้านการจัดส่งคนหางานเพื่อไปทำงานต่างประเทศ เพราะการดำเนินธุรกิจจัดหางานเพื่อไปทำงานต่างประเทศนั้นต้องใช้บุคลากรที่มีความรู้ ความสามารถ มีประสบการณ์ทั้งด้านตลาดแรงงานในต่างประเทศ ด้านกฎหมาย ด้านการบริหารจัดการ การเจรจาต่อรองตลอดจนภาษาต่างประเทศ เพื่อที่จะสามารถติดต่อหาตำแหน่งงานจากต่างประเทศได้ และสามารถเจรจาต่อรองเพื่อให้ได้เงื่อนไขการจ้างงานที่เป็นธรรมกับคนหางาน หากให้ผู้ที่ไม่มีความรู้ ไม่มีประสบการณ์ในการจัดหางานเพื่อไปทำงานต่างประเทศ หรือผู้ที่หวังเพียงจะกอบโกยรายได้จากค่าบริการหรือค่าใช้จ่ายจากคนหางานเข้ามาดำเนินการจัดหางานแล้ว นอกจากจะไม่สามารถพัฒนาธุรกิจด้านการจัดหางานเพื่อไปทำงานในต่างประเทศให้ก้าวหน้าต่อไปแล้ว ยังสร้างปัญหาความยุ่งยากให้แก่คนหางานอีกมากมายดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

อ่านคำพิพากษาที่เกี่ยวข้องกับบทความนี้.....กดที่นี่คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3275-3276/2554
 

บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์

เขียนเมื่อ ธันวาคม 2555