“4 + 3”: ช่องทางการเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชน ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 ได้ระบุขั้นตอนการเสนอร่างพระราชบัญญัติเพื่อเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.) ดังนี้

มาตรา 14 พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชบัญญัติโดยคำแนะนำและยินยอมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

ร่างพระราชบัญญัติจะเสนอได้ก็แต่โดยสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติร่วมกันจำนวนไม่น้อยกว่ายี่สิบห้าคน หรือคณะรัฐมนตรี หรือสภาปฏิรูปแห่งชาติตามมาตรา 31 วรรคสอง แต่ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินจะเสนอได้ก็แต่โดยคณะรัฐมนตรี

ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินตามวรรคสอง หมายความถึงร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการตั้งขึ้น ยกเลิก ลด เปลี่ยนแปลง แก้ไขผ่อน หรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษีหรืออากร การจัดสรร รับ รักษา หรือจ่ายเงินแผ่นดิน หรือการโอนงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน การกู้เงิน การค้ำประกัน หรือการใช้เงินกู้ หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์สินของรัฐ หรือเงินตรา

ในกรณีเป็นที่สงสัยว่าร่างพระราชบัญญัติที่เสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็น ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ ให้ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้วินิจฉัย

ร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติหรือสภาปฏิรูปแห่งชาตินั้น คณะ รัฐมนตรีอาจขอรับไปพิจารณาก่อนสภานิติบัญญัติแห่งชาติจะรับหลักการก็ได้

เมื่อพิจารณาตามมาตรา 14 นี้ รวมถึงในมาตราอื่นๆที่เกี่ยวข้องกับมาตรานี้ จึงเห็นได้ว่า การเสนอร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่การพิจารณาของ สนช. จึงมี 3 รูปแบบที่เป็นทางการ ได้แก่

(1) สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ลงชื่อเสนอร่างกฎหมายร่วมกัน จำนวนไม่น้อยกว่า 25 คน

(2) คณะรัฐมนตรี (ครม.)

(3) สภาปฎิรูปแห่งชาติ (สปช.)

ตามมาตรา 27 ได้ระบุไว้ว่า สปช. มีอำนาจหน้าที่ศึกษา วิเคราะห์ และจัดทำแนวทางเสนอแนะเพื่อการปฎิรูปด้านต่างๆต่อ สนช., ครม. และคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง หากเห็นว่ากรณีใดจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัติขึ้นใช้บังคับให้ สปช. จัดทำร่างเสนอต่อ สนช. และในกรณีที่เป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินให้จัดทำเสนอต่อ ครม. เพื่อดำเนินการต่อไป

อย่างไรก็ตามมีอีกช่องทางหนึ่งที่สามารถเสนอร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่การพิจารณาได้ คือ ผ่าน คสช. โดยตรง

กล่าวคือ เมื่อมาพิจารณาในมาตรา 47 ได้ระบุไว้ว่า ประกาศหรือคำสั่งของ คสช. ตลอดจนการปฏิบัติตามคำสั่งนั้น ไม่ว่าจะกระทำก่อนหรือหลังวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ คือ วันที่ 22 พฤษภาคม 2557 ชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และเป็นที่สุดจนกว่าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิก นั้นย่อมหมายความว่า ภาคประชาชนสามารถยื่นร่างพระราชบัญญัติให้ คสช. ได้โดยตรงเพื่อพิจารณาต่อไป เนื่องจากประกาศของ คสช. มีสถานะเทียบเท่ากับกฎหมาย

แต่เนื่องจาก ณ วันนี้ยังไม่มีข้อบังคับเกี่ยวกับการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ดังนั้นในช่วงเดือนสิงหาคม 2557 นี้ คาดว่าทางสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จะต้องตราข้อบังคับเกี่ยวกับการประชุม การเสนอ และการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติให้เรียบร้อยก่อน ที่จะมีการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติต่างๆ ที่คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) ได้เห็นชอบรวม 38 ฉบับแล้วในเดือนกันยายน 2557 ต่อไป

ในประเด็นนี้มีข้อสังเกตสำคัญว่า บทเรียนจากการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม ฉบับ 14,264 รายชื่อ (ฉบับวิไลวรรณ แซ่เตีย และคณะ) ที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสมัยที่มีอดีตนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นรัฐบาล ได้มีการไม่เห็นชอบให้นำร่างกฎหมายฉบับนี้เข้าสู่การพิจารณาในวาระที่ 1 ของการประชุมสภาผู้แทนราษฎร

ดังนั้นข้อน่ากังวลใจ คือ ทำอย่างไรที่ในช่วงระหว่างการร่างระเบียบข้อบังคับในการพิจารณากฎหมายของ สนช. นี้ จะต้องระบุไว้อย่างชัดเจนให้ได้ว่า สนช.ต้องรับร่างกฎหมายภาคประชาชนเข้าสู่การพิจารณาของ สนช.ก่อน (ห้ามปฏิเสธไม่รับร่าง) และให้มีตัวแทนของผู้เสนอร่างกฎหมายเข้าร่วมเป็นคณะกรรมาธิการฯ แล้วหลังจากนั้นค่อยให้คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแต่ละฉบับทำหน้าที่พิจารณาและกลั่นกรองต่อไป เพื่อทำให้เจตนารมณ์ของประชาธิปไตยทางตรงที่ภาคประชาชนมีสิทธิในการเสนอกฎหมายได้มีส่วนร่วมและได้รับการตอบรับอย่างเป็นรูปธรรม

ทั้งนี้กระบวนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติมีขั้นตอน ดังนี้

(1) หากร่างพระราชบัญญัติฉบับใดได้รับการเห็นชอบโดย สนช. แล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯถวายภายใน 20 วัน ตั้งแต่วันที่ได้รับจาก สนช. เพื่อให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย และประกาศในราชกิจจานุเบกษา

(2) หากร่างพระราชบัญญัติฉบับใด พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายัง สนช. หรือเมื่อพ้น 90 วันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา ให้ สนช. ทบทวนร่างพระราชบัญญัติฉบับนั้นใหม่ ทั้งนี้หาก สนช. มีมติตามเดิมให้นายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯอีกครั้งหนึ่ง เมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยและพระราชทานคืนมาภายใน 30 วัน ให้นายกฯ ประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายเสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว

นอกจากนั้นแล้วยังพบว่า แม้จะยกเลิกการใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ไปแล้ว แต่ยังมีหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการยกร่างพระราชบัญญัติยังดำเนินการอยู่มาจนปัจจุบัน ได้แก่

# สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) ทำหน้าที่รวบรวมร่างพระราชบัญญัติของแต่ละกระทรวงเพื่อส่งให้กับ สนช. และ ครม. พิจารณา

#  คณะกรรมการปฎิรูปกฎหมาย (คปก.) ทำหน้าที่รวบรวมร่างพระราชบัญญัติ (ร่างกฎหมาย)ภาคประชาชนที่ได้เสนอมายัง คปก. เพื่อนำเสนอต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และติดตามความคืบหน้าเกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมายที่ได้จัดส่งไปแล้ว

#  สภาพัฒนาการเมือง ทำหน้าที่จัดประเภท แยกแยะ จำแนกร่างพระราชบัญญัติเป็นหมวดต่างๆตามระเบียบ ก่อนที่จะส่งต่อสู่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

ดังนั้นหน่วยงานทั้ง 3 หน่วยงานนี้ก็สามารถเป็น “หน่วยงานกลาง” ในการเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชนเข้าสู่การพิจารณาของ สนช. , ครม. , สปช. และ คสช. ได้เช่นเดียวกัน

เรียบเรียงโดยบุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์ 14-08-57