ข้อจำกัดของกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ 2518: 18 ประเด็นสำคัญที่ยังขัดกับหลักการสิทธิมนุษยชน

พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 ยังมีข้อจำกัดหลายประการที่ไม่สามารถนำไปสู่การรวมตัวและเจรจาต่อรองร่วมของสหภาพแรงงานได้จริง มีรายละเอียดต่อไปนี้

(1) ผู้มีสิทธิจัดตั้งสหภาพแรงงานและเป็นกรรมการสหภาพแรงงาน

ขัดกับหลักการเรื่องการจัดตั้งองค์กรโดยเสรีและปราศจากการเลือกปฏิบัติ เพราะกฎหมายกำหนดไว้ว่า

• ต้องมีอายุ 20 ปี บรรลุนิติภาวะ และมีสัญชาติไทยโดยกำเนิดเท่านั้น
• เป็นลูกจ้างที่หมายถึง ผู้ซึ่งตกลงทำงานให้แก่นายจ้างเพื่อรับค่าจ้าง ดังนั้นจึงทำให้ผู้ประกอบอาชีพอิสระ  ผู้รับงานไปทำที่บ้าน ฯลฯ ไม่สามารถตั้งสหภาพแรงงานได้ 
• ยังมีข้อยกเว้นห้ามข้าราชการ ลูกจ้างของส่วนราชการ และคนทำงานในภาคเศรษฐกิจนอกระบบจัดตั้งสหภาพแรงงาน
• ลูกจ้างเอกชนและรัฐวิสาหกิจ ไม่สามารถรวมตัวกันจัดตั้งเป็นองค์กรเดียวกัน เพราะกฎหมายแบ่งแยกออกจากกัน คือ พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 ใช้กับลูกจ้างเอกชน ส่วนพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. 2543 ใช้กับลูกจ้างรัฐวิสาหกิจ
• สหภาพแรงงานในมหาวิทยาลัยเอกชนไม่ได้รับการคุ้มครอง เนื่องจากในปี 2546 พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยเอกชนได้แยกมหาวิทยาลัยเอกชนออกจากการคุ้มครองของ พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 และ พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518
• ถ้าลูกจ้างออกจากงานก็จะเสียสมาชิกภาพจากสหภาพแรงงานด้วย และเนื่องจากว่าตามกฎหมายแล้ว ผู้นำสหภาพต้องเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน นั่นก็หมายความว่าผู้นำแรงงานที่ออกจากงานก็ต้องหมดภาวะความเป็นผู้นำสหภาพแรงงานไปโดยปริยาย
• คณะกรรมการบริหารสหภาพแรงงานทุกคนจะต้องเป็นพนักงานประจำทำงานเต็มเวลาให้กับสถานประกอบการหรือบริษัท ดังนั้นจึงต้องเจรจาต่อรองเรื่องการลาหยุดงานไปทำกิจกรรมของสหภาพกับนายจ้าง

(2) หลักเกณฑ์การจัดตั้งสหภาพแรงงานและการดำเนินงาน

ขัดกับหลักการเรื่องเจ้าหน้าที่ต้องละเว้นการแทรกแซงใดๆ หรือขัดขวางการบริหารงาน การดำเนินกิจกรรมขององค์กรคนงาน เพราะกฎหมายกำหนดไว้ว่า

• ลูกจ้างอย่างน้อย 10 คน ต้องไปยื่นคำขอจดทะเบียนจัดตั้งสหภาพแรงงาน พร้อมกับร่างข้อบังคับสหภาพแรงงาน รวมทั้งกรรมการสหภาพแรงงานเมื่อได้รับเลือกตั้งจากสมาชิกแล้วต้องนำไปยื่นจดทะเบียนต่อเจ้าหน้าที่รัฐ
• ลูกจ้างที่ไม่ใช่คนไทยสามารถเข้าเป็นสมาชิกสหภาพได้ แต่ไม่สามารถรับตำแหน่งบริหารในสหภาพได้ เพราะผู้ที่จะรับตำแหน่งเหล่านี้ต้องมีสัญชาติไทยเท่านั้น
• สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจต้องมีสมาชิกอย่างน้อยร้อยละ 25 ของลูกจ้างทั้งหมด จึงจัดตั้งสหภาพแรงงานได้
• เจ้าหน้าที่รัฐมีอำนาจเข้าไปในสำนักงานของสหภาพแรงงานเพื่อตรวจสอบกิจการของสหภาพรวมทั้งสั่งให้กรรมการหรือลูกจ้างของสหภาพแรงงานส่งหรือแสดงเอกสาร หรือบัญชีของสหภาพแรงงาน เพื่อประกอบการพิจารณากรณีที่มีปัญหาเกิดขึ้น
• เจ้าหน้าที่รัฐมีอำนาจสั่งให้กรรมการสหภาพแรงงานออกจากตำแหน่งได้ เมื่อดำเนินกิจการผิดวัตถุประสงค์ของสหภาพแรงงาน หรือขัดต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือความมั่นคงของประเทศ เป็นต้น

(3) สิทธิการรวมตัวเป็นสหพันธ์แรงงาน

ขัดกับหลักการเรื่ององค์กรคนงาน มีสิทธิก่อตั้งและเข้าร่วมสหพันธ์และสมาพันธ์ได้โดยเสรี เพราะกฎหมายกำหนดไว้ว่า

• สหภาพแรงงานเอกชนกับสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ ไม่สามารถรวมตัวเป็นสหพันธ์แรงงานและสภาองค์การลูกจ้างได้
• กฎหมายกำหนดให้เฉพาะสหพันธ์แรงงานรัฐวิสาหกิจ เข้าเป็นสมาชิกของสภาองค์การลูกจ้างได้

(4) จำนวนสหภาพแรงงานในสถานประกอบการเดียวกัน

ขัดกับหลักการเรื่องสิทธิการรวมตัวอย่างเสรีของคนทำงาน เพราะกฎหมายกำหนดไว้ว่า

• กำหนดให้รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมีสหภาพแรงงานได้เพียงสหภาพแรงงานเดียว และลูกจ้างคนหนึ่งจะเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจได้เพียงแห่งเดียวเท่านั้น

(5) การห้ามลูกจ้างเข้าเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน

ขัดกับหลักการเรื่องการรวมตัวอย่างเสรีของคนทำงาน โดยไม่ถูกจำกัดสิทธิ   เพราะกฎหมายกำหนดไว้ว่า

• ลูกจ้างซึ่งเป็นผู้มีอำนาจบังคับบัญชาจะเป็นสมาชิกในสหภาพแรงงานที่ลูกจ้างอื่น ได้จัดตั้งหรือเป็นสมาชิกอยู่ไม่ได้  และลูกจ้างอื่นจะเป็นสมาชิกในสหภาพแรงงานที่ลูกจ้าง ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาได้จัดตั้งหรือเป็นสมาชิกอยู่ไม่ได้
• ฝ่ายบริหารในรัฐวิสาหกิจและลูกจ้างซึ่งทำงานอันมีลักษณะเป็นครั้งคราว งานจรตามฤดูกาล และตามโครงการไม่มีสิทธิเข้าเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานได้

(6) การเลือกที่ปรึกษาของสหภาพแรงงาน

ขัดกับหลักการเรื่องสิทธิในการบริหารงานของสหภาพแรงงานโดยไม่ถูกแทรกแซงจากเจ้าหน้าที่รัฐ เพราะกฎหมายกำหนดไว้ว่า

• กำหนดให้เลือกที่ปรึกษาในการเจรจาต่อรองของสหภาพแรงงานเฉพาะที่จดทะเบียนกับกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานเท่านั้น
• สหภาพแรงงานแต่ละแห่งให้มีที่ปรึกษาไม่เกินสองคน ซึ่งต้องทำการจดทะเบียนกับกระทรวงแรงงานและต้องทำการต่ออายุตามระยะเวลา
• กระทรวงแรงงานมีอำนาจอิสระในการปฏิเสธการจดทะเบียนที่ปรึกษาสหภาพแรงงาน

(7) หลักเกณฑ์เกี่ยวกับสิทธินัดหยุดงาน

ขัดกับหลักการเรื่องเจ้าหน้าที่รัฐต้องละเว้นการแทรกแซงใดๆ หรือขัดขวางการดำเนินกิจกรรมของสหภาพ เพราะกฎหมายกำหนดไว้ว่า

• สหภาพแรงงานเอกชนจะนัดหยุดงานได้ต้องจัดประชุมใหญ่ และมีสมาชิกลงคะแนนเสียงอย่างน้อยกึ่งหนึ่งของทั้งหมด จึงจะสามารถนัดหยุดงานได้
• รัฐมนตรีมีอำนาจใช้ดุลพินิจสั่งยุติการนัดหยุดงานที่ดำเนินการแล้วหรือกำหนดกิจการที่ห้ามใช้สิทธินัดหยุดงานได้
• ห้ามกิจการรัฐวิสาหกิจทุกประเภทนัดหยุดงาน ที่ดำเนินการแล้วแม้ไม่ใช่กิจการบริการสาธารณะที่จำเป็นต่อชีวิตประชาชน

(8) การคุ้มครองผู้จัดตั้งสหภาพแรงงานและการรวมตัวต่อรอง

ขัดกับหลักการเรื่ององค์กรของคนทำงานต้องได้รับการคุ้มครองอย่างเพียงพอจากการกระทำที่เป็นการเลือกปฏิบัติ หรือไม่ถูกแทรกแซงขัดขวางจากนายจ้าง เพราะกฎหมายกำหนดไว้ว่า

• กฎหมายไม่ได้คุ้มครองผู้ดำเนินการก่อตั้งสหภาพแรงงานหรือคณะกรรมการบริหารสหภาพแรงงานอย่างชัดเจน แม้จะมีการห้ามการเลือกปฏิบัติในลักษณะที่ต่อต้านสหภาพแรงงาน แต่พบว่าลูกจ้างก็ยังถูกเลิกจ้างอย่างถูกกฎหมายในข้อหาอื่นๆได้ทุกเมื่อ เช่น ทุจริตต่อหน้าที่ ขโมยทรัพย์สินบริษัท เป็นต้น
• กฎหมายไม่ห้ามการปิดงานเฉพาะกลุ่มลูกจ้างที่เป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน หรือมีรายชื่อยื่นข้อเรียกร้องต่อนายจ้าง และไม่ห้ามนายจ้างรับคนเข้าทำงานแทนลูกจ้างที่ใช้สิทธินัดหยุดงานอยู่
• ข้อแตกต่างการคุ้มครอง "กรรมการลูกจ้าง" และ "กรรมการสหภาพแรงงาน" คือ การลงโทษ หรือเลิกจ้างกรรมการลูกจ้าง ต้องได้รับอนุญาตจากศาลแรงงาน ในขณะที่นายจ้างมีอำนาจเด็ดขาดในการเลิกจ้างหรือลงโทษกรรมการสหภาพ
• ลูกจ้างจำนวนอย่างน้อยร้อยละ 15 ของพนักงานทั้งหมด หรือสหภาพที่มีสมาชิกอย่างน้อยร้อยละ 20 ของแรงงานทั้งหมดของบริษัทสามารถยื่นข้อเรียกร้องในการเจรจาต่อรองร่วมในเรื่องสภาพการจ้าง อย่างไรก็ตามสหภาพจะต้องมีการลงคะแนนเสียงในการประชุมประจำปีว่าจะยื่นข้อเรียกร้องหรือไม่ ถ้าการลงคะแนนเสียงไม่ผ่านก็ไม่สามารถที่จะทำการเจรจาต่อรองร่วมได้ และต้องส่งสำเนาข้อเรียกร้องเพื่อการเจรจาต่อรองร่วมไปยังกระทรวงแรงงานด้วย 

จากบทบัญญัติของกฎหมายที่ล้าหลังจึงเป็นภาพสะท้อนสำคัญของสถานการณ์ด้านแรงงานสัมพันธ์ในประเทศไทยอีก 10 ประการ ที่พบว่า

(1) เมื่อกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ยังคงติดอยู่กับกรอบคิดแบบ “นายกับบ่าว” จึงทำให้ไม่สามารถเป็นกติกาที่ส่งเสริมให้คนงานที่อ่อนแอกว่า สามารถรวมตัวกันให้เข้มแข็งเพื่อมีอำนาจต่อรองมากขึ้น อันจะทำให้เกิดการทำงานอย่างเสมอภาคเท่าเทียมกับฝ่ายนายจ้างที่เข้มแข็งกว่าได้  เช่น การจัดตั้งสหภาพแรงงานไม่ครอบคลุมข้าราชการพลเรือน กลุ่มแรงงานนอกระบบ แรงงานข้ามชาติ หรือกลุ่มวิชาชีพต่างๆ กฎหมายได้กีดกันคนงานจำนวนมากไม่ให้ได้รับการคุ้มครอง เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้ถูกร่างในยุคสมัยที่เราต้องการเอาใจฝ่ายนายทุน นักลงทุน พยายามเอื้อประโยชน์ให้กับฝ่ายนายจ้าง

(2) สิทธิพื้นฐานสำคัญของแรงงาน คือ สิทธิในการรวมตัวและเจรจาต่อรองร่วม ไม่ได้รับการคุ้มครองและปกป้องอย่างจริงจัง ส่งผลให้คนงานไม่สามารถเข้าถึงสิทธินี้ได้จริง ทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีผู้ใช้แรงงานเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานในลำดับรั้งท้ายของโลก เช่น นายจ้างมักเลิกจ้างลูกจ้างที่พยายามทำการจัดตั้งสหภาพแรงงาน ในบางกรณีก็ถูกเลิกจ้างขณะทำการจดทะเบียนสหภาพ (ดังนั้นจึงไม่ได้รับการคุ้มครองโดยกฎหมายในเรื่องการเลือกปฏิบัติเพื่อต่อต้านสหภาพแรงงาน)  ในหลายๆกรณีนายจ้างกลบเกลื่อนการเลิกจ้างว่าไม่ใช่เป็นเพราะสาเหตุที่เกี่ยวข้องกับสหภาพแรงงาน บทลงโทษในการเลิกจ้างอย่างไม่เป็นธรรมมีบทลงโทษขนาดเบาเกินไปที่จะทำให้นายจ้างเกิดความเกรงกลัว 

(3) ลูกจ้างต้องเจรจาขอลาหยุดเพื่อทำกิจกรรมสหภาพ ทำให้นายจ้างกลั่นแกล้งได้ง่ายขึ้น เจ้าของโรงงานอาจบอกให้ฝ่ายบริหารไม่อนุญาตให้กรรมการสหภาพทำงานล่วงเวลา การกระทำเช่นนี้ส่งผลต่อสถานะทางเศรษฐกิจต่อผู้นำสหภาพแรงงานและไปบั่นทอนกำลังใจให้ผู้นำสหภาพแรงงานไม่อยากทำงานให้สหภาพแรงงาน

(4) กฎหมายไม่ได้สร้างหลักเกณฑ์ที่จะให้คนงานได้มีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจต่าง ๆ อย่างแท้จริง ทั้ง ๆ ที่ในโลกสมัยใหม่ถือกันว่า คนงานกับนายจ้างคือ “หุ้นส่วนทางสังคม” ที่มีความเสมอภาคเท่าเทียมกัน ต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจด้วยกัน

(5) บริษัทใช้ความได้เปรียบจากช่องว่างทางกฎหมายเพื่อจัดตั้งสหภาพเล็กๆหลายสหภาพเพื่อบั่นทอนสิทธิในการเลือกตั้งของสหภาพที่ตั้งขึ้นมาโดยสุจริต เพราะในการเลือกตั้งคณะกรรมการแรงงานไตรภาคี  สหภาพแรงงานไม่ว่าจะเล็กหรือใหญ่มีสิทธิออกเสียงได้หนึ่งเสียงเท่ากัน

(6) วิธีการหนึ่งที่นายจ้างจะหลีกเลี่ยงการให้มีการจัดตั้งสหภาพแรงงานก็คือ การใช้แรงงานผ่านบริษัทรับเหมาช่วงแรงงานในการจัดส่งแรงงานให้กับโรงงานต่างๆ ซึ่งได้รับความนิยมมากขึ้น ระหว่างเหล่าบรรดานายจ้าง โดยเฉพาะอุตสาหกรรมสิ่งทอและตัดเย็บเสื้อผ้า อุตสาหกรรมภาคยานยนต์ พลาสติก โลหะ และอิเลคทรอนิคส์

(7) ความลำเอียงของกระทรวงแรงงานในการขัดขวางการจัดตั้งสหภาพแบบประเภทอุตสาหกรรม โดยเจ้าหน้าที่กระทรวงแรงงานที่เกี่ยวข้องมักจะส่งเสริมเฉพาะสหภาพในสถานประกอบการเท่านั้น โดยอ้างว่าการจดทะเบียนสหภาพแบบประเภทอุตสาหกรรมมีขั้นตอนที่ยาวนาน มีการประวิงเวลาให้ล่าช้าและขัดขวางการเปลี่ยนประเภทของสหภาพแรงงาน

(8) มีการใช้บทบัญญัติทางกฎหมายในทางมิชอบเพื่อกีดกันนักสหภาพแรงงาน โดยเฉพาะการใช้มาตรา 75 แห่งพ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 อย่างมิชอบอยู่บ่อยครั้ง  เพราะตามความในมาตรานี้ นายจ้างสามารถหยุดการปฏิบัติงานชั่วคราวทั้งหมดหรือบางส่วนด้วยสาเหตุใดก็ได้ที่ไม่ใช่ “เหตุสุดวิสัย” ตราบใดที่นายจ้างยังจ่ายค่าจ้างแก่ลูกจ้างอย่างน้อยร้อยละ 50 ของค่าจ้างเต็มวันในช่วงเวลานั้น พบว่านายจ้างใช้บทบัญญัตินี้ในการบังคับให้สมาชิกสหภาพออกจากโรงงานด้วยค่าจ้างเพียงครึ่งเดียวโดยไม่มีกำหนด การกระทำเช่นนี้ก็เท่ากับว่าเป็นการบังคับให้ลูกจ้างเหล่านี้ออกจากโรงงานไปโดยปริยาย 

(9) คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนของรัฐ (BOI) ดึงดูดนักลงทุนต่างชาติ ผ่านรูปแบบการส่งเสริมให้มีการกระจายฐานการผลิตไปยังแถบชายแดนที่มีไม่มีสหภาพแรงงาน และเป็นพื้นที่ที่โรงงานสามารถใช้แรงงานข้ามชาติอย่างถูกกฎหมายจากพม่า ลาว กัมพูชา ซึ่งตามกฎหมายแรงงานกลุ่มนี้ไม่สามารถจัดตั้งสหภาพแรงงานได้อยู่แล้ว

(10) กระบวนการยุติธรรมด้านแรงงานและกลไกศาลแรงงานขาดประสิทธิภาพ กรอบคิดและวิธีปฏิบัติในการไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้งด้านแรงงานหรือคดีแรงงานขาดหลักประกันในสิทธิแรงงานขั้นพื้นฐาน ศาลแรงงานมีหน้าที่หาข้อเท็จจริงให้ครบถ้วนเพื่อวินิจฉัยข้อกฎหมายหรือแก้ไขปัญหา มิใช่ไกล่เกลี่ยโดยไม่คำนึงข้อเท็จจริง และประนีประนอมเพื่อลดภาระคดีในทางศาล

 ดังนั้นโดยสรุปจึงเห็นชัดเจนว่ากฎหมายฉบับนี้มีบทบัญญัติที่จำกัดสิทธิและเสรีภาพในการรวมตัวและเจรจาต่อรอง มีการแทรกแซงการรวมตัวและเจรจาต่อรองโดยรัฐ ปราศจากความเป็นอิสระ คนงานไม่มีอำนาจในการตัดสินใจ อันจะส่งผลให้การรวมตัวของคนงานยากขึ้น และทำให้พลังในการเจรจาต่อรองมีน้อยลง จึงถือเป็นการลดคุณค่าความเป็นมนุษย์ลง ขัดกับหลักการของศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ซึ่งรัฐธรรมนูญไม่ยินยอมให้กระทำได้

บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์

ฝ่ายวิชาการ คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย

23 กรกฎาคม 2556