คอร์รัปชันชนิดที่ถูกกฎหมาย กับชนิดที่ผิดกฎหมาย : แง่คิดจากอเมริกา

โดยสฤณี อาชวานันทกุล

เดือนพฤศจิกายน 2556 การเมืองไทยร้อนระอุอีกครั้ง เมื่อแกนนำ “มวลมหาประชาชน” ยกระดับการชุมนุมขึ้นเรื่อยๆ

โดยอ้างว่ามีฉันทานุมัติจากผู้ชุมนุมให้มา “ปฏิวัติประชาชน” ปฏิรูปประเทศโดยการจัดตั้ง “สภาประชาชน” ก่อนคืนอำนาจให้กับนักการเมือง

แนวทาง “สภาประชาชน” ใช่ว่าจะทำไม่ได้ภายใต้รัฐธรรมนูญ แต่การใช้คำว่า “ปฏิวัติประชาชน” และอ้างมาตรา 3 มาตรา 7 ถี่ขึ้นเรื่อยๆ ก็ทำให้น่าเป็นห่วงว่า ความชอบธรรมจะมาจากไหน ประชาชนอีกหลายล้านคนที่ไม่ใช่มวลมหาประชาชนจะมีส่วนร่วมออกความเห็นและใช้ อำนาจหนึ่งคนหนึ่งเสียงได้อย่างไร ในเมื่อแกนนำพูดว่า “ปฏิวัติ” มากกว่า “ประชามติ”

ถ้าอยากเป็น “ประชาธิปไตยสมบูรณ์” ก็ต้องเป็นประชาธิปไตยเป็นทั้งเป้าหมายและวิธีการ ไม่ต่างจากสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน - ถ้าเป้าหมายเป็นประชาธิปไตย แต่วิธีการไม่เป็น ก็ยากที่เราจะหลุดพ้นจากวังวนอุบาทว์ของการประท้วงใหญ่ ชนิด “ไม่ชนะไม่เลิก” ไปได้

อย่างไรก็ดี ประวัติศาสตร์ต้องจารึกไว้ว่า พลังของ “มวลมหาประชาชน” ในวันที่ 24 พฤศจิกายน 2556 เป็นการชุมนุมโดยสงบและสันติที่มีผู้เข้าร่วมมากที่สุดในประวัติศาสตร์ไทย แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า คนไทยนับล้านและน่าจะหลายล้านเหลืออดแล้วกับคอร์รัปชัน ทั้งชนิดที่ผิดกฎหมายคือการทุจริตนานัปการ และชนิดที่ถูกกฎหมาย อาทิ พฤติกรรม “เผด็จการรัฐสภา” ดังสะท้อนจากความพยายามที่จะลักไก่ออกกฎหมาย “นิรโทษกรรมเหมาเข่ง-สุดซอย” ที่ไม่แยแสประชาชน และจะทำให้ไทยเป็นประเทศแรกที่นิรโทษกรรมคดีคอร์รัปชันของนักการเมือง

ไม่ต้องสงสัยเลยว่า ถ้าปราศจากการชุมนุมคัดค้านมโหฬารจากประชาชน ร่างกฎหมายอัปยศนี้ก็จะออกมาเป็นกฎหมายจริงได้แบบปอกกล้วยเข้าปาก เพราะ ส.ส. เสียงข้างมากพร้อมใจกันยกมือสนับสนุนอย่างน่าอดสู

การจัดการกับคอร์รัปชันอย่างจริงจังจึงต้องจัดการทั้งคอร์รัปชันชนิดที่ผิดกฎหมาย และชนิดที่ถูกกฎหมาย

วิธีจัดการกับคอร์รัปชันชนิดที่ถูกกฎหมาย หรือ “เผด็จการรัฐสภา” นั้น ผู้เขียนสนับสนุนการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อเปิดทางให้ผู้สมัคร ส.ส. ไม่ต้องสังกัดพรรคการเมือง ผ่อนปรนข้อกำหนดการตั้งพรรคให้ประชาชนคนธรรมดาทำได้ง่ายขึ้น ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้ง กระจายอำนาจไปสู่ประชาชนในท้องถิ่นมากขึ้น โดยเฉพาะการให้ลงประชามติในโครงการขนาดใหญ่ และจัดตั้งหน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณแผ่นดินประจำรัฐสภาที่เป็นอิสระ ตามแบบอย่าง Congressional Budget Office (CBO) ในอเมริกา

วิธีจัดการกับคอร์รัปชันชนิดที่ผิดกฎหมาย ผู้เขียนเห็นด้วยกับนักวิชาการหลายท่านที่เสนอว่า ต้องให้คดีคอร์รัปชันไม่มีวันหมดอายุความ แต่ผู้เขียนมองว่าต้องทำอย่างอื่นประกอบด้วยอีกหลายเรื่อง โดยเฉพาะการเพิ่มช่องทางของประชาชนในการตรวจสอบรัฐ และเพิ่มต้นทุนของภาคธุรกิจในการติดสินบน

อย่างหลังนี้ทำได้ด้วยการบัญญัติให้ “ผู้ให้สินบน” รับโทษเท่ากับ “ผู้รับสินบน” ทุกกรณี และอธิบายให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้าใจมากขึ้นเรื่องความรับผิดชอบของกรรมการ บริษัท ไม่ใช่ตีความว่าสิทธิส่วนบุคคลของกรรมการอยู่เหนือความรับผิดชอบ (ติดตามรายละเอียดได้ในตอนต่อๆ ไป)

วันนี้ผู้เขียนอยากเล่าตัวอย่างของความพยายามที่จะแก้ปัญหาคอร์รัปชัน ชนิดที่ถูกกฎหมายในอเมริกา ซึ่งมีลักษณะแตกต่างจากไทยมาก แต่เกิดจาก “ต้นตอ” เดียวกัน นั่นคือ อำนาจของกลุ่มทุนใหญ่ที่มีต่อการทำงานของสภา ทำให้สภารับใช้กลุ่มทุนมากกว่ารับใช้ประชาชน

หนึ่งในผู้นำการรณรงค์ให้แก้ปัญหานี้คือ ลอว์เรนซ์ เลสสิก (Lawrence Lessig) นักกฎหมายชื่อดังชาวอเมริกัน ผู้ผันตัวจากการเป็นนักรณรงค์คัดค้านกฎหมายลิขสิทธิ์ปัจจุบัน มาเป็นนักรณรงค์ต่อต้านคอร์รัปชันชนิดถูกกฎหมายที่เขามองว่า เป็นรากฐานของปัญหาทั้งมวลในภาคการเมืองอเมริกา (อ่านสรุปปัญหาและข้อเสนอได้จาก http://www.scribd.com/doc/148565740/Lesterland-the-Corruption-of-Congress-and-How-to-End-It)

ผู้เขียนมีโอกาสได้พบกับอาจารย์เลสสิกในเดือนพฤศจิกายน 2556 ที่ผ่านมา ระหว่างการเยือนอเมริกา 7 สัปดาห์ ในฐานะ Southeast Asia Regional Fellow (ทั้งรุ่นมี 23 คน) ภายใต้ทุน Eisenhower Fellowships องค์กรไม่แสวงกำไรในสหรัฐอเมริกา

อาจารย์เลสสิกสรุปปัญหาคอร์รัปชัน “ต้นตอ” ไว้ว่า คือการที่วันนี้ ส.ส. พึ่งพาเงินจากคนรวยและบริษัทรวยจำนวนหยิบมือเดียวเวลาหาเสียงเลือกตั้ง ทำให้สภาคองเกรสไม่ทำงานเพื่อประชาชนทั่วไป แต่ทำงานพิทักษ์ผลประโยชน์ “นายทุน” ของตัวเองเป็นหลัก (อาจารย์เคยคำนวณว่า อเมริกาทั้งประเทศมีคนราว 311 ล้านคน แต่ทุนในการหาเสียงเลือกตั้งแต่ละครั้งมาจากคนและบริษัทเพียง 144,000 ราย หรือร้อยละ 0.05 เท่านั้น) ทุกวันนี้สมาชิกสภาใช้เวลาสามในห้าวันทุกสัปดาห์หาเงินเพื่อเตรียมลงเลือก ตั้งครั้งต่อไป ทำให้วาระสำคัญๆ ของประชาชนทั้งฝ่ายซ้ายและฝ่ายขวาบนไม้บรรทัดอุดมการณ์ไม่คืบหน้าไปไหน ตั้งแต่การแก้กฎหมายภาษีให้ง่ายขึ้น (ฝ่ายขวา) จนถึงการแก้ปัญหาโลกร้อน (ฝ่ายซ้าย)

กฎหมายหลายอย่างเอื้อต่อการให้สมาชิกสภาคองเกรส “ไถ” ธุรกิจ เช่น สิทธิประโยชน์ทางภาษีจำนวนมากมีวันหมดอายุ ทำให้ ส.ส. ใช้เป็นข้อต่อรองกับภาคธุรกิจได้ (“ถ้าคุณให้ทุนแคมเปญเลือกตั้งของฉัน ฉันจะไปต่ออายุสิทธิประโยชน์ตัวนี้ให้คุณ”) งานวิจัยจำนวนมากชี้ว่า ภาคธุรกิจเองก็ยินดี เพราะได้ผลตอบแทนตั้งแต่ 6-220 ดอลลาร์ ต่อเงิน “ลงทุน” ทุก 1 ดอลลาร์ที่ทุ่มให้กับการล็อบบี้และแคมเปญเลือกตั้ง

อาจารย์เลสสิกเสนอว่า วิธีแก้ปัญหาคอร์รัปชันที่ถูกกฎหมายชนิดนี้คือ การปฏิรูประบบการระดมทุนเลือกตั้ง เขาเสนอให้แจก “คูปองประชาธิปไตย” มูลค่า 50 ดอลลาร์ให้กับประชาชนแต่ละคน ผู้สมัครหาเสียงจะได้เงินนี้ไปก็ต่อเมื่อสัญญาว่าจะรับเฉพาะคูปองนี้เท่า นั้นในการหาเสียง ถ้าอยากรับเงินบริจาคจากปัจเจกหรือองค์กรโดยตรง ก็รับได้ไม่เกินสองเท่าของมูลค่าคูปองประชาธิปไตย

อเมริกามีประชากร 300 ล้านคน ถ้าชาวอเมริกันครึ่งประเทศตกลงใช้ระบบนี้ คูปองทั้งหมดก็จะมีมูลค่า 7,500 ล้านดอลลาร์ มากกว่าเงินบริจาคพรรคการเมืองใหญ่สองพรรครวมกันกว่าสองเท่า อาจารย์คำนวณว่า สภาคองเกรสในปี 2009 ใช้เงินแจก “สวัสดิการภาคธุรกิจ” ไปกว่า 90,000 ล้านดอลลาร์ ฉะนั้นหากระบบใหม่นี้สามารถลดสวัสดิการธุรกิจได้ร้อยละ 10 เท่านั้นก็คุ้มทุนแล้ว

จะผลักดันการปฏิรูปนี้ได้อย่างไร ในภาวะที่สภาคองเกรสไม่ทำงาน? อาจารย์มองว่ามีสี่ “วิธี” ที่เป็นไปได้ วิธีแรกคือสภาคองเกรสเองออกกฎหมาย วิธีที่สองคือหาผู้สมัครเลือกตั้งที่ได้รับความนิยมสูงและไม่ใช่นักการเมือง มาลงสมัครเป็น ส.ส. และไม่ถอนตัวจนกว่าผู้สมัครคนอื่นๆ จะให้คำมั่นสัญญาว่าจะไปผลักดันการปฏิรูป วิธีที่สามคือให้ประธานาธิบดีงัดข้อกับสภาคองเกรส และวิธีสุดท้ายคือแก้รัฐธรรมนูญ ซึ่งต้องใช้เสียงสามในสี่ของมลรัฐทั้งหมดในอเมริกา

อาจารย์เลสสิกมองว่าวิธีที่สี่เป็นไปได้มากที่สุด แต่ก็หนีไม่พ้นการรณรงค์ผลักดันไปเรื่อยๆ ให้กลายเป็นขบวนเคลื่อนไหวของภาคประชาชน ไม่เลือกผู้สมัครที่ไม่สัญญาว่าจะปฏิรูป และหลังการเลือกตั้งก็ต้องติดตามตรวจสอบอย่างเข้มข้นตลอดไป

พูดง่ายๆ คือ เป็นประชาธิปไตยทั้งในเป้าหมายและวิธีการ

นำมาจากกรุงเทพธุรกิจ 9 ธันวาคม 2556