วิเคราะห์การบังคับใช้ พ.ร.บ.คุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ. 2553 ที่ไม่สามารถปฏิบัติได้จริง

นับตั้งแต่วันที่ 15 พฤษภาคม 2554 เป็นวันที่ พรบ. คุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ. 2553 มีผลบังคับใช้อย่างเป็นทางการ ทางสำนักคุ้มครองแรงงาน กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้โดยตรง จึงได้ดำเนินโครงการรณรงค์เผยแพร่ให้ความรู้เกี่ยวกับพระราชบัญญัติคุ้มครอง ผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ. 2553 เพื่อให้ผู้จ้างงานกลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้านมีความรู้ ความเข้าในเกี่ยวกับพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ. 2553  พร้อมทั้งรับทราบถึงบทบาท หน้าที่และสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับตามกฎหมายกำหนด

ในขณะเดียวกันสมาคมส่งเสริมสิทธิชุมชนเพื่อการพัฒนาและเครือข่ายคนตกงานไทยเกรียง จ.สมุทรปราการ ก็ได้ทำการสำรวจสถานการณ์ภาพรวมและปัญหากลุ่มผู้รับงานมาที่บ้านในพื้นที่หมู่ 1-9 ต.บางจาก อ.พระประแดง จ.สมุทรปราการ  จำนวน 100 คน ในประเภทงาน รายได้ รับงานมาจากที่ไหน รับมาได้อย่างไร ระยะเวลาในการทำงาน การทำสัญญาจ้าง ค่าจ้างที่ได้รับ ปัญหาที่ประสบส่วนใหญ่ ตลอดจน ข้อเสนอต่อหน่วยงานต่างๆที่เกี่ยวข้อง พบว่า ผู้รับงานไปที่บ้านยังขาดความรู้ความเข้าใจและเข้าไม่ถึงการคุ้มครองตามพรบ. ดังนั้นทางสมาคมส่งเสริมสิทธิชุมชนเพื่อการพัฒนาจึงได้มีการเปิดเวทีอบรมทำ ความเข้าใจ พ.ร.บ.คุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ.2553 กับผู้รับงานไปทำที่บ้านและแกนนำชุมชนดังกล่าว

นอกจากนั้น แล้วเครือข่ายแรงงานนอกระบบก็ได้จัดตั้งคณะทำงาน (Core team) เพื่อเป็นกลไกในการติดตามการจัดทำแนวทางและกลไกการบังคับใช้กฎหมาย ของกระทรวงแรงงาน  โดยเป็นการเข้าไปมีบทบาทในการยกร่างกฎกระทรวง ประกาศแนวทางการขึ้นทะเบียนและการปฏิบัติการพื้นที่นำร่องการบังคับใช้ กฎหมายในระดับปฏิบัติการร่วมกับกระทรวงแรงงาน เช่น การดำเนินการเรื่องการสำรวจกลุ่มผู้รับงานไปที่บ้าน  การเตรียมระบบการขึ้นทะเบียน การทำความเข้าใจในเรื่องกฎหมาย สิทธิ-หน้าที่ในพื้นที่ตำบลบางจาก อำเภอบางพลี จังหวัดสมุทรปราการ รวมถึงในเรื่องการมีส่วนร่วมในการพิจารณาระเบียบ หลักเกณฑ์ การกำหนดแนวทางคัดเลือกผู้แทนผู้รับงานไปทำที่บ้านในคณะกรรมการกองทุนผู้รับ งานไปทำที่บ้าน

จากกระบวนการติดตามดังกล่าว ทำให้มีข้อสังเกตถึงบทเรียนการทำงานที่ผ่านมา ดังนี้

(1) การบังคับใช้กฎหมายยังเป็นข้อจำกัดในการเข้าถึงของผู้รับงานไปทำที่บ้าน โดยเฉพาะในประเด็น                  

• ค่าตอบแทน เป็นข้อกังวลของผู้รับงานว่าจะไม่มีงานทำ จะทำให้นายจ้างไม่ยอมส่งมอบงานให้ทำต่อไป
• การจ้างงาน ที่ผ่านมามีคนนำมาให้ผู้รับงานจึงไม่สามารถตอบได้ว่าใครเป็นผู้จ้างงานที่แท้จริงทำให้ค่าตอบแทนไม่สามารถได้ตามกำหนด
• ค่าจ้างเป็นไปตามลักษณะของการจ้างงาน ขึ้นอยู่กับความพึงพอใจของผู้ว่าจ้างและผู้รับงาน
• นายจ้างหรือผู้เกี่ยวข้องได้รับรู้เรื่องเกี่ยวกับกฎหมายฉบับนี้ระดับไหน

(2) ความเข้าใจของกลุ่มผู้รับงานในการเข้าร่วมกระบวนการ ไม่ได้มาจากฐานกลุ่มอาชีพทำให้ระดับความเข้าใจมีความแตกต่างกัน โดยเฉพาะเรื่องขึ้นทะเบียนกลุ่ม เพื่อใช้สิทธิในการมีส่วนร่วมในการเป็นคณะกรรมการและการเข้าแหล่งทุน (กองทุนผู้รับงานไปทำที่บ้าน)

(3) หน่วยงานยังไม่ได้ดำเนิน การให้ข้อมูลกับนายจ้างทำให้การบังคับใช้กฎหมายยังไม่เป็นที่รับรู้ของผู้จ้างงานมากนักในพื้นที่

จากการที่ติดตามสถานการณ์การออกกฎหมายรองซึ่งกระทรวงแรงงานต้องออกทั้งหมดจำนวน 14 ฉบับ จากข้อมูลเมื่อธันวาคม 2556 พบว่า ขณะนี้กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานได้มีการออกกฎหมายรองซึ่งได้มีการ ประกาศใช้แล้วจำนวน 6 ฉบับ ได้แก่

1. คำสั่งกระทรวงแรงงานเรื่องการแต่งตั้งพนักงานตรวจแรงงานตาม พ.ร.บ.คุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ.2553
2. คำสั่งกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานเรื่องมอบหมายอำนาจหน้าที่ของพนักงานตรวจแรงงาน
3. เรื่องการออกแบบคำร้องและคำสั่งพนักงานตรวจแรงงาน
4. เรื่องการออกบัตรประจำตัวพนักงานตรวจแรงงาน
5. ระเบียบกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน
6. ระเบียบกรมสวัสดิการว่าด้วยเรื่องการรับคำร้องและการพิจารณาคำร้องของพนักงานตรวจ

ทั้งนี้มีข้อสังเกตว่า “ไม่เป็นประโยชน์” หรือ “มีผล” ต่อการสร้างเสริมคุณภาพชีวิตของผู้รับงานไปทำที่บ้าน เพราะไปออกกฎหมายในเชิงเทคนิคและการจัดการมากกว่าการคุ้มครอง ที่ยังเหลืออีก 8 ฉบับ ได้แก่

1. ร่างกฎกระทรวงเรื่องการกำหนดงานที่มีลักษณะอาจเป็นอันตรายต่อสุขภาพและความปลอดภัยของหญิงตั้งครรภ์
2. ร่างกฎกระทรวงเรื่องการกำหนดงานที่ห้ามผู้จ้างงานหรือผู้รับงานไปทำที่บ้าน
3. ร่างกฎกระทรวงว่าด้วยการจ่ายค่ารักษาพยาบาล ค่าฟื้นฟูสมรรถภาพและค่าทำศพของแรงงาน
4. ร่างกฎกระทรวงเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการเพื่อให้ได้มาซึ่งตัวแทนผู้จ้างงานและผู้รับงานไปทำที่บ้าน
5. ร่างกฎกระทรวงเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งคณะกรรมการคุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน.
6. ร่างกฎกระทรวงเรื่องบัตรประจำตัวกรรมการและอนุกรรมการคุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน
7. ร่างประกาศ เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการเรียกหรือรับหลักประกันการทำงานหรือหลักประกันความเสียหายในการทำงานจากผู้รับงานไปทำที่บ้าน
8. ร่างกฎกระทรวงว่าด้วยงานอื่นๆ ตามนิยามมาตรา 3 “งานที่รับไปทำที่บ้าน” (ดำเนินการต่อเมื่อมีการขยายความคุ้มครองไปยังงานอื่นๆ)

ทั้ง 8 ฉบับจะเห็นได้ว่าเกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตผู้รับงานไปทำที่บ้านโดยตรง แต่กระทรวงแรงงานก็ยังให้ความสำคัญน้อยกว่าในการที่จะต้องดำเนินการอย่าง เร่งด่วนแทน

โดยนายวินัย ลู่วิโรจน์ รองอธิบดีกรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน กระทรวงแรงงาน  กล่าวว่า “กฎ กระทรวงทั้ง 8 ฉบับนี้ มีผลกระทบต่อบุคคลภายนอกยังอยู่ในระหว่างการดำเนินการ โดยเหตุที่ทำให้เกิดความล่าช้ามาจากต้องศึกษารายละเอียดให้รอบคอบ เนื่องจากเป็นเรื่องใหม่ที่ไม่เคยมีการศึกษามาก่อนและมีรายละเอียดมากที่ ต้องอาศัยข้อมูลทางวิชาการอ้างอิง หากเร่งรีบเกรงว่าจะเป็นช่องทางให้นายจ้างเอาเปรียบลูกจ้าง  เป็นต้น”

จากสถานการณ์ดั่งที่กล่าวมา ฝ่ายวิชาการ คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทยจึงมีข้อเสนอแนะที่สำคัญ โดยอ้างอิงจากข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย รวม 4 ข้อดังนี้

(1) กระทรวงแรงงานต้องเร่งรัดให้มีการดำเนินการเพื่อให้มีคณะกรรมการคุ้มครองการ รับงานไปทำที่บ้าน ตามมาตรา 25 โดยเร็ว เนื่องด้วยคณะกรรมการดังกล่าวมีอำนาจหน้าที่สำคัญตามมาตรา 28 ไม่ว่าจะเป็นการเสนอแนะและให้ความเห็นต่อรัฐมนตรีเกี่ยวกับนโยบายการคุ้ม ครอง ส่งเสริม และพัฒนาผู้รับงานไปทำที่บ้าน มาตรฐานการพัฒนาฝีมือแรงงาน มาตรการในเรื่องการป้องกันการประสบอันตราย การเจ็บป่วย หรือถึงแก่ความตาย รวมทั้งการเสนอแนะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการออกกฎกระทรวงที่เกี่ยวข้อง การกำหนดอัตราค่าตอบแทน  เป็นต้น

(2) กระบวนการคัดเลือกคณะกรรมการคุ้มครองการรับงานไปทำที่บ้านนั้น ควรประกอบไปด้วยกลุ่มหรือองค์กรของผู้รับงานที่ได้ขึ้นทะเบียนกับกระทรวงแรง งานหรือหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง ส่วนกลุ่มที่เพิ่งขึ้นทะเบียนกับกระทรวงแรงงาน ควรมีหลักเกณฑ์เพื่อแสดงว่ากลุ่มหรือองค์กรดังกล่าวมีอยู่จริง และมีการดำเนินงานหรือการทำงานมาไม่น้อยกว่า 1 ปี เพื่อให้ได้ผู้แทนของผู้รับงานไปทำที่บ้านอย่างแท้จริง ทั้งนี้ให้ใช้วิธีกาคัดเลือกแบบ 1 กลุ่ม/องค์กรผู้รับงานไปทำที่บ้าน ต่อ 1 เสียง

(3) การร่างกฎกระทรวง และระเบียบที่เกี่ยวข้องต่างๆ ควรให้องค์กรแรงงานและภาคประชาสังคมที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมด้วย เพื่อสะท้อนข้อมูล ปัญหา สถานการณ์ และข้อคิดเห็น เพื่อให้การออกกฎหมายลำดับรองสอดคล้อกับสถานการณ์จริงในพื้นที่

(4) การพัฒนากลไกอาสาสมัครแรงงานตามระเบียบกระทรวงแรงงานว่าด้วยอาสาสมัครแรงงาน พ.ศ. 2547 เพื่อให้เป็นกลไกในการร่วมบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ เพราะงานที่รับไปทำที่บ้านได้กระจายอยู่ทั่วไป มิได้จำกัดอยู่ในรูปแบบของสถานประกอบกิจการเท่านั้น

นอกจากนั้นแล้ววันนี้ประเด็นเร่งด่วนที่ผู้รับงานไปที่บ้านต้องการมากกว่าเพียง การรอกระทรวงแรงงานออกกฎหมายลำดับรองซึ่งไม่มีแนวโน้มว่าจะประกาศใช้เมื่อใด คือ บทบาทของกองทุนผู้รับงานไปทำที่บ้าน ที่สถานการณ์ปัจจุบันควรมีการปรับบทบาทของคณะกรรมการกองทุนผู้รับงานฯ ไปให้ความสำคัญกับประเด็นการส่งเสริม สนับสนุนความรู้ในการมีงานทำและทักษะการจัดการอาชีพแบบครบวงจร นอกเหนือจากการอนุมัติเงินกู้ยืมกับกลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้านเพียงเท่านั้น นอกจากนั้นแล้วกรมพัฒนาฝีมือแรงงานจำเป็นต้องประสานความร่วมมือกับกรมส่ง เสริมการผลิต เพื่อพัฒนากลุ่มอาชีพผู้รับงานไปที่บ้านให้เกิดความเข้มแข็งในการบริหาร จัดการ และการวิเคราะห์ช่องทางการตลาด นอกเหนือจากการฝึกทักษะฝีมือ

วันนี้กระทรวงแรงงานในส่วนของคณะกรรมการอำนวยการแผนยุทธศาสตร์การบริหารจัดการแรง งานนอกระบบ พ.ศ.2555-2559 ได้จัดทำแผนปฏิบัติการแรงงานนอกระบบ พ.ศ.2555-2559 และจัดตั้งคณะกรรมการบริหารจัดการแรงงานนอกระบบแห่งชาติ โดยมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน แต่ก็ดูเหมือนว่า “เครื่องมือ” ที่กระทรวงแรงงานมีอยู่ ก็ไม่สอดรับกับการเข้าถึงการคุ้มครองชีวิตและบริบทของผู้รับงานไปทำที่บ้าน ที่เป็นแรงงานนอกระบบอีกกลุ่มหนึ่งที่ต้องให้ความสำคัญอย่างจริงจัง

โดยบุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์ 27 ธันวาคม 2556