Update 13-11-68 : สูตร CARE ประกันสังคม “CARE ทุกคน” หรือ “ไม่ FAIR สำหรับทุกคน”

ฉันเห็นบรรยากาศเรื่องการถกเถียงเรื่อง สูตร CARE ประกันสังคม ว่า “CARE ทุกคน” หรือ “ไม่ FAIR สำหรับทุกคน”

ขอนำข้อมูลแต่ละประเด็นมาแลกเปลี่ยน ดังนี้

ประเด็นที่ 1 : สูตรเดิมกับสูตรใหม่ แตกต่างกันอย่างไรการคำนวณเงินบำนาญชราภาพประกันสังคม ????

- ระบบเดิม ผู้ประกันตนมาตรา 33 ส่งเงินสมทบครบ 180 เดือน (15 ปี) มีสิทธิได้รับเงินบำนาญชราภาพรายเดือนในอัตราร้อยละ 20 ของค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายก่อนสิ้นสุดความเป็นผู้ประกันตน

ซึ่งหมายความว่าการส่งเงินสมทบครบ 15 ปีจะให้สิทธิอัตราบำนาญพื้นฐานที่ 20 % ของฐานค่าจ้างเฉลี่ยดังกล่าว

- กรณีส่งเงินสมทบเกิน 180 เดือน (เกิน 15 ปี) ผู้ประกันตนจะได้รับอัตราบำนาญพื้นฐานร้อยละ 20 ดังกล่าว และปรับเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 1.5 ต่อทุกระยะเวลา 12 เดือนที่ส่งเงินสมทบเกินจาก 180 เดือนนั้นโดยจะนับเฉพาะช่วงเวลาที่ครบปีถ้วน (12 เดือนติดต่อกัน) ที่เกินมาเท่านั้น

- เช่น ส่งสมทบ 20 ปีจะได้บำนาญเท่ากับ 27.5 % ของค่าจ้างเฉลี่ย 5 ปีสุดท้าย เป็นต้น

- ทั้งนี้กฎหมายกำหนดฐานค่าจ้างที่นำมาคำนวณไม่เกินเพดาน 15,000 บาท (ไม่ใช่ค่าจ้างจริงๆที่รับ)

- สูตรใหม่ CARE (Career Average Revalued Earnings) ปรับวิธีคำนวณให้สะท้อนค่าจ้างเฉลี่ยตลอดอายุงานของผู้ประกันตน

- โดยนำค่าจ้างที่ผู้ประกันตนส่งสมทบทุกเดือนมาตลอดอาชีพ (ปรับมูลค่าเป็นค่าเงินปัจจุบัน) แล้วเฉลี่ยออกมาเป็น “ฐานค่าจ้างตลอดอาชีพ” แทนการใช้เฉพาะ 60 เดือนสุดท้าย จากนั้นจึงคูณด้วยอัตราบำนาญที่ผู้ประกันตนสะสมได้

- สูตร CARE ยังปรับวิธีสะสมอัตราบำนาญเพิ่มขึ้นทีละ 0.125 % ทุกเดือน ที่ส่งเงินสมทบ หรือเท่ากับ 1.5 % ต่อปี เพื่อความเป็นธรรม โดยไม่ตัดสิทธิเดือนที่ส่งไม่ครบปี

- สูตรใหม่ = (อัตราบำนาญสะสมตามจำนวนเดือนที่ส่งเงินสมทบ) × (ค่าจ้างเฉลี่ยตลอดอายุงาน หลังปรับค่าเงิน)

- สูตร CARE ถือเป็นแนวทางสากลตามข้อแนะนำของ ILO ที่มุ่งให้ “ส่งมากได้มาก ส่งน้อยได้น้อย” อย่างเป็นธรรม และลดความเสี่ยงจากความผันผวนของค่าจ้างช่วงท้ายอาชีพ

- สูตรเดิม “ให้รางวัลคนที่พุ่งแรงช่วงท้าย แต่ทำร้ายคนที่สะดุดช่วงท้าย” เช่น ทำร้ายกรณีป้าๆกลุ่มแรงงาน ที่ส่งมาตรา 39 เช่น ป้าอุบล ร่มโพธิ์ทอง ไทยเกรียง เป็นต้น

- สูตร CARE ลดความเหลื่อมล้ำในจุดนี้ ทำให้ผลตอบแทนสอดคล้องกับเส้นรายได้จริงของแต่ละบุคคล มากขึ้น ไม่ว่ารายได้นั้นจะพุ่งขึ้นหรือแกว่งลงในช่วงท้ายอาชีพ

- สูตรเดิม อัตราบำนาญ 20 % + 1.5% ต่อปี ที่สมทบมากกว่า 15 ปี

- สูตรใหม่ อัตราบำนาญ 20% + 0.125% ต่อเดือนที่สมทบมากว่า 180 เดือน รวมแล้ว 1.5% ต่อปีเหมือนเดิม แต่เปลี่ยนจากคิดรายปี เป็นคิดรายเดือน เพื่อรวมเศษเดือนที่ไม่ครบปีด้วย ซึ่งจะเพิ่มบำนาญกรณีผู้ส่งสมทบไม่ครบปีแบบมีเศษเดือน

ประเด็นที่ 2 : สูตรใหม่ สร้างปัญหาให้กับผู้ประกันตนกลุ่มใดบ้าง ????

- สูตรใหม่นี้มีผลมากกับผู้ประกันตน มาตรา 33 ที่อายุ 45 ปีขึ้นไป หรือกลุ่มใกล้เกษียณ เฉพาะกลุ่มที่มีประวัติค่าจ้างช่วงเริ่มต้นต่ำมาก และเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วง 5 ปีสุดท้ายก่อนเกษียณ  เพียงเท่านั้น กลุ่มอื่นๆจะไม่มีผลอะไรเลย

- เฉพาะกลุ่มนี้เป็นกลุ่มที่สูตรเดิมให้ประโยชน์สูงกว่าสูตร CARE อย่างชัดเจน

- อย่างไรก็ตาม ส่วนใหญ่ผู้ประกันตนที่เงินเดือนปรับขึ้นค่อยเป็นค่อยไปจะได้บำนาญ ใกล้เคียงเดิม

เพราะสูตร CARE มีการปรับค่าเงินเดือนในอดีตให้เป็นปัจจุบันก่อนแล้ว และผู้ที่เงินเดือนอยู่เพดานตลอดก็จะได้บำนาญเท่ากับสูตรเดิม

- ตัวอย่างกลุ่มที่ลดลง

- สมมติผู้ประกันตนมาตรา 33 คนหนึ่งเริ่มทำงานด้วยค่าจ้างใกล้เคียงค่าแรงขั้นต่ำ เช่น 10,000 บาทต่อเดือน ในช่วง 20 ปีแรกของการเป็นพนักงานโรงงาน

และในช่วง 5 ปีสุดท้ายก่อนเกษียณ ค่าจ้างเพิ่มขึ้นเป็น 15,000 บาทต่อเดือน (อันนี้คิดตามอัตราส่งประกันสังคมสูงสุดนะคะ ไม่ใช่อัตราค่าจ้างจริงๆ)

- กรณีนี้ผู้ประกันตนมีระยะเวลาส่งเงินสมทบรวม 27 ปี (22 ปีที่เงินเดือนส่งสบทบประมาณ 10,000 บาท + 5 ปีที่ 15,000 บาท) ซึ่งเข้าเกณฑ์ได้รับอัตราบำนาญ 38 %

- 38 % มาจาก

- 27 ปี = 324 เดือน เมื่อหักด้วย 180 เดือนแรก (15 ปีแรกที่ให้สิทธิอัตราบำนาญ 20 %) จะเหลือ 144 เดือน ที่เกินมาจากช่วงฐานดังกล่าว

- 144 เดือน = 12 ปี นั่นคือช่วงเวลาตั้งแต่ปีที่ 16 จนถึงปีที่ 27 ของการส่งเงินสมทบของผู้ประกันตนรายนี้เป็นระยะเวลาเกินฐาน 15 ปี อยู่ 12 ปีเต็มพอดี

- สูตรเดิม นำ 12 ปี นี้ไปคูณกับอัตราร้อยละ 1.5 ต่อปี ผลลัพธ์คือ ร้อยละ 18 ที่เพิ่มขึ้นจากอัตราบำนาญพื้นฐาน

- เมื่อรวมกับอัตราบำนาญพื้นฐาน 20 % สำหรับ 15 ปีแรกแล้ว จะได้อัตราบำนาญรวม 38 % ของค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายของผู้ประกันตนรายดังกล่าว

- ตามสูตรเดิม 20 % + 1.5 % × 12 ปี  เมื่ออายุครบ 55 ปี จะได้ 5,700 บาท/เดือน

- ตามสูตร CARE จะได้ 4,152 บาท/เดือน (10,925.93 บาท × 38 %)

- ลดลง 1,548 บาทต่อเดือน

- เห็นได้ว่า สูตรคำนวณใหม่ CARE ผู้ประกันตนที่มีลักษณะค่าจ้าง “ต่ำช่วงต้น – สูงช่วงท้าย” จะได้รับเงินบำนาญ น้อยกว่าสูตรเดิม

ประเด็นที่ 3 : คาดการณ์ว่ามีจำนวนผู้ประกันตนกลุ่มนี้จำนวนเท่าใดที่ได้รับผลกระทบบ้าง ????

- ข้อมูลจากสำนักงานประกันสังคมระบุว่า ประมาณ 32 % ของผู้ที่จะเริ่มรับบำนาญในช่วง 10 ปีข้างหน้าจะไม่ได้รับเงินบำนาญเพิ่มขึ้นจากสูตรใหม่ (แต่มีการชดเชยส่วนที่ลดลงให้)

- ขณะที่อีกประมาณ 68 % จะได้รับบำนาญสูงขึ้นเมื่อเทียบสูตรเดิม

- สำนักงานประกันสังคมจึงได้ออกแบบ ช่วงเปลี่ยนผ่าน 5 ปี โดยให้เปรียบเทียบเงินบำนาญสูตรเก่ากับสูตรใหม่และจ่ายส่วนต่างชดเชยให้เต็มจำนวน ตลอดชีวิตสำหรับผู้ที่คำนวณสูตรใหม่ได้น้อยกว่า นับแต่สูตร CARE มีผลใช้บังคับ ดังนี้

- ผู้เกษียณในปีที่ 1 หลังสูตรใหม่บังคับใช้ หากคำนวณแล้วสูตร CARE ได้น้อยกว่าสูตรเดิม จะชดเชยส่วนต่างให้ 100 %  ผู้รับบำนาญจะได้รับเงินเท่ากับสูตรเดิมเต็มจำนวน

- ผู้เกษียณปีที่ 2 หลังสูตรใหม่บังคับใช้: ชดเชยส่วนต่าง 80 % (ได้รับบำนาญต่ำกว่าสูตรเดิมเล็กน้อย) ตลอดชีวิต

- ผู้เกษียณปีที่ 3 หลังสูตรใหม่บังคับใช้: ชดเชยส่วนต่าง 60 % ตลอดชีวิต

- ผู้เกษียณปีที่ 4 หลังสูตรใหม่บังคับใช้ : ชดเชยส่วนต่าง 40 % ตลอดชีวิต

- ผู้เกษียณปีที่ 5 หลังสูตรใหม่บังคับใช้: ชดเชยส่วนต่าง 20 % ตลอดชีวิต

- สำหรับผู้ที่ได้รับการชดเชยในช่วง 5 ปีแรก จะได้รับเงินบำนาญที่รวมส่วนต่างชดเชยนั้นตลอดไป ไม่มีการตัดลดลงภายหลัง กล่าวคือ หากเกษียณปีแรกแล้วได้รับการชดเชยจนได้เงินเท่ากับสูตรเดิม ก็จะคงได้รับเท่านั้นตลอดชีวิต

- หรือหากเกษียณปีที่ 2 ได้รับชดเชย 80 % ของส่วนต่าง (ยังต่ำกว่าสูตรเดิมบางส่วน) ก็จะได้รับในอัตราที่ชดเชย 80 % นั้นไปตลอด ไม่ได้ลดลงอีกในปีถัดๆ ไป

- แต่ผู้ที่เกษียณหลังช่วง 5 ปี จะไม่มีสิทธิชดเชยนี้เลย ทำให้กลุ่มที่สูตร CARE ให้น้อยกว่าสูตรเดิม ได้รับบำนาญตามสูตร CARE ซึ่งต่ำกว่าที่สูตรเดิมคำนวณได้ (เนื่องจากไม่มีการปรับเพิ่มส่วนต่างให้แล้ว)

- ทั้งนี้ข้อมูลสถิติจากสำนักงานประกันสังคม (ปี 2565–2566) ชี้ว่า ค่าจ้างเฉลี่ยของผู้ประกันตน มาตรา 33 ทั้งระบบ อยู่ที่ประมาณ 10,000 บาทต่อเดือนเท่านั้น

- ดังนั้นคนส่วนใหญ่จึงมีฐานเงินเดือนต่ำกว่าหรือเท่าเพดาน ส่งผลให้สูตร CARE โดยรวมจะไม่ได้กดเงินบำนาญลงสำหรับคนหมู่มาก

- ยกเว้นกลุ่มที่ได้อานิสงส์จากการมีเงินเดือนช่วง 5 ปีสุดท้ายสูงผิดปกติเมื่อเทียบกับช่วงก่อนหน้า ซึ่งมีอยู่เป็นบางส่วนเท่านั้น

ประเด็นที่ 4 : มีคำกล่าวว่า "หากวันนี้ใช้สูตร CARE กับผู้ประกันตนมาตรา 33 ทั้งหมด เงินบำนาญชราภาพจะลดลงสำหรับทุกกลุ่ม"

ลดลงทุกกลุ่มฐานค่าจ้างจริง ถ้าพูดแบบเหมารวม เช่น ปลูกต้นไม้ = ปลูกป่า

ไม่จริง ถ้าจำแนกรายกลุ่มตามรายละเอียดด้านล่างนี้

จากข้อมูลอย่างเป็นทางการของสำนักงานประกันสังคม อธิบายไว้แบบนี้

ปัจจุบันมีผู้ประกันตนมาตรา 33 อยู่ประมาณ 12.14 ล้านคน (ข้อมูล ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2568)

4.1 กลุ่มฐานค่าจ้างต่ำกว่า 10,000 บาท/เดือน รวม 3.6 ล้านคน

มักมีลักษณะ ค่าจ้างค่อยๆ เพิ่มขึ้นตามอายุงาน หรืออยู่ในระดับต่ำใกล้เคียงกันตลอดช่วงทำงาน โดยไม่ได้มีการเพิ่มค่าจ้างแบบก้าวกระโดดช่วงท้ายอายุงาน

กลุ่มนี้เมื่อปรับใช้สูตร CARE แล้ว

สปส.ประเมินว่าจะได้รับบำนาญ “ใกล้เคียงกับสูตรเดิม” เป็นส่วนใหญ่

กล่าวคือ จำนวนเงินบำนาญอาจเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อย  เมื่อเทียบกับสูตรเดิม

ทั้งนี้เพราะสูตรเดิมใช้ฐานเฉลี่ย 5 ปีท้าย ซึ่งสำหรับกลุ่มนี้ ค่าจ้างในช่วงท้ายงานก็ยังอยู่ในระดับต่ำอยู่ดี ทำให้ฐานเฉลี่ย 60 เดือนท้ายไม่ได้สูงมาก

สูตร CARE แม้นำค่าจ้างทั้งชีวิตมาคำนวณ แต่อัตราค่าจ้างตลอดช่วงของกลุ่มนี้ก็ต่ำมาโดยตลอด

การถัวเฉลี่ยทั้งช่วง (หลังปรับค่าเงิน) จึงออกมาใกล้เคียงกับฐาน 5 ปีท้าย อยู่แล้ว

ผู้ประกันตนส่วนใหญ่กลุ่มนี้จะไม่เห็นการเปลี่ยนแปลงของบำนาญอย่างมีนัยสำคัญ

แต่แน่นอน มันอาจลดลงในหลักสิบหรือหลักร้อยบาทต่อเดือนก็เป็นไปได้เช่นกัน

4.2 กลุ่มฐานค่าจ้าง 10,000 – 14,999 บาท/เดือน  รวม 4 ล้านคน

- ผู้ประกันตนกลุ่มนี้ก็เข้าลักษณะ ค่าจ้างเพิ่มขึ้นต่อเนื่องตามช่วงวัยงาน เช่นเดียวกับกลุ่มแรก

- ส่วนมากไม่ได้มีรายได้กระโดดขึ้นเกินเพดานในบั้นปลาย

- ดังนั้น บำนาญสูตร CARE ก็จะใกล้เคียงกับสูตรเดิม เช่นกัน

- แต่บางส่วนของกลุ่มนี้อาจมีค่าจ้างช่วงท้ายเข้าใกล้เพดาน 15,000 บาท เช่น ทำงานมานาน เงินเดือนขึ้นถึง 14,000–15,000 บาท ก่อนอายุ 55

- ในกรณีที่ ค่าจ้างพุ่งสูงช่วง 5 ปีสุดท้าย หลังจากที่เคยอยู่ระดับต่ำกว่านั้นมานาน

- สูตรเดิมจะใช้ฐานเฉลี่ย 5 ปีสุดท้ายที่ค่อนข้างสูง ใกล้ 15,000 บาท

- ขณะที่สูตรใหม่จะเฉลี่ยค่าจ้างทั้งชีวิต ซึ่งรวมช่วงที่เคยมีค่าจ้างต่ำกว่าด้วย ทำให้ฐานเฉลี่ยต่ำกว่าฐานสูตรเดิมเล็กน้อย

- ส่งผลให้บำนาญสูตร CARE “ลดลงบ” เมื่อเทียบกับสูตรเดิม สำหรับบางรายที่เข้าข่ายนี้

- อย่างไรก็ดีจำนวนผู้ประกันตนที่มีลักษณะ “เร่งส่งสมทบสูงใน 5 ปีท้าย” มีไม่มากนักเมื่อคิดเป็นสัดส่วนของผู้ประกันตนทั้งหมด

4.3 กลุ่มฐานค่าจ้าง 15,000 บาท/เดือนขึ้นไป รวม 3 ล้านกว่าคน

กลุ่มนี้ประกอบด้วยผู้ประกันตนที่มีรายได้สูงกว่าเพดานนำส่ง เช่น เงินเดือนจริง 20,000–50,000 บาท แต่ฐานเงินสมทบถูกจำกัดที่ 15,000 บาทตามกฎหมายเดิม)

ซึ่งแบ่งเป็น 2 ลักษณะ

ลักษณะที่ 1 : ผู้ที่มีฐานสมทบเต็มเพดาน 15,000 บาทมาตลอดอายุงาน

คนกลุ่มนี้มักเป็นผู้ที่เริ่มงานด้วยเงินเดือนสูงใกล้เพดาน หรือขึ้นถึงเพดานในช่วงต้นของชีวิตการทำงานและคงระดับนั้นยาวนาน

เนื่องจากเพดานไม่ปรับเพิ่มมา 30 ปี

สำหรับกรณีนี้ สูตร CARE จะให้เงินบำนาญ “เท่ากับสูตรเดิม” ทุกประการ

เพราะทั้งสูตรเก่าและสูตรใหม่ต่างใช้ฐานเฉลี่ยที่แทบไม่ต่างกัน

สูตรเก่าอิง 5 ปีท้ายที่ทุกเดือนเป็น 15,000 บาท

สูตรใหม่อิงค่าเฉลี่ยทั้งชีวิต

ซึ่งเมื่อผู้ประกันตนส่งที่ฐาน 15,000 บาททุกเดือน (หรือเกือบทุกเดือน) ค่าจ้างเฉลี่ยตลอดการทำงานก็จะออกมาใกล้ 15,000 บาทเช่นกัน

ลักษณะที่ 2 :

ผู้ที่ค่าจ้างสูงในช่วงท้าย (ทะลุเพดาน) หลังจากค่าจ้างต่ำช่วงแรก ได้แก่บางกรณีที่อาจเริ่มทำงานเงินเดือนน้อย และค่าจ้างค่อย ๆ สูงขึ้นตามวัยงาน จนแตะเพดาน 15,000 บาทและเกินเพดานในช่วง 5–10 ปีสุดท้าย

เช่น จากเงินเดือนเริ่มต้น 8,000 บาท ทยอยขึ้นเป็น 15,000 บาทเมื่ออายุ 50 ปี และเงินเดือนจริงทะลุไปถึง 20,000 บาทในตอนเกษียณ (แต่ส่งสมทบได้สูงสุด 15,000 บาท)

กรณีนี้สูตรเดิมจะคิดฐาน 60 เดือนท้ายที่ระดับเพดาน (15,000 บาท)

ขณะที่สูตร CARE จะได้ฐานเฉลี่ยต่ำกว่าเพดาน (เนื่องจากรวมช่วงค่าจ้างต่ำก่อนหน้านั้น) ทำให้ บำนาญสูตรใหม่ต่ำกว่าสูตรเดิม เมื่อเทียบกัน

ในเรื่องนี้สำหรับกลุ่มรายได้สูง สปส. ได้ดำเนินการ ปรับเพดานค่าจ้างขั้นสูงในการคิดสิทธิประโยชน์เพิ่มขึ้นเป็น 17,500 บาท ตั้งแต่ 1 ม.ค. 2569 เป็นต้นไป และจะทยอยเพิ่มเป็น 20,000 บาท ในปี 2572, และ 23,000 บาท ในปี 2575

การขยายเพดานนี้จะส่งผลให้กลุ่มรายได้สูงได้รับบำนาญในอนาคตเพิ่มขึ้นกว่าสูตรเดิม

ตัวอย่างเช่น ผู้ที่ฐานสมทบเต็ม 15,000 บาทมาตลอด หากทำงานต่อไปหลัง 1 ม.ค. 2569 จะสามารถส่งสมทบที่ฐาน 17,500 บาทได้

ส่วนสูตรใหม่ CARE ก็จะนำค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นนี้มาคำนวณ ทำให้เมื่อเกษียณบำนาญที่ได้รับสูงขึ้นเล็กน้อย

โดยสรุป

• กลุ่มผู้มีรายได้ต่ำและปานกลาง (ฐานค่าจ้าง < 15,000 บาท/เดือน) – ส่วนใหญ่จะได้รับเงินบำนาญ “ใกล้เคียงกับสูตรเดิม” คือไม่แตกต่างอย่างมีนัยสำคัญ

บางรายอาจได้รับเพิ่มขึ้นหรือลดลงเล็กน้อยขึ้นอยู่กับประวัติค่าจ้าง แต่โดยรวมไม่ได้ลดลงทุกคน

สปส. ยืนยันว่าผู้ประกันตนส่วนใหญ่ที่ค่าจ้างเติบโตตามปกติจะได้รับบำนาญเกือบเท่าเดิม ไม่เสียประโยชน์

• กลุ่มผู้มีรายได้สูง (ฐานค่าจ้าง 15,000 บาทขึ้นไป)

หากผู้ประกันตนส่งเงินสมทบที่ฐานเพดานมาโดยตลอด บำนาญสูตรใหม่จะ “เท่ากับสูตรเดิม” ทุกประการ

จะมีบางกรณีเท่านั้นที่สูตรใหม่คิดได้น้อยกว่าเดิมเล็กน้อย

เช่น กรณีเงินเดือนพุ่งสูงเฉพาะ 5 ปีสุดท้ายหลังจากอยู่ในระดับต่ำมานาน

สุดท้าย

การปรับสูตรบำนาญเป็น CARE จะทำให้ผู้ประกันตนมาตรา 33 โดยเฉพาะผู้ใกล้เกษียณ ได้รับบำนาญลดลงในบางกรณี (กลุ่มค่าจ้างพุ่งสูงช่วงท้าย)

แต่ขณะเดียวกันก็ทำให้อีกจำนวนมากได้รับบำนาญเพิ่มขึ้นหรือลดความเสียเปรียบ (กลุ่มรายได้ไม่สม่ำเสมอหรือค่าจ้างลดช่วงท้าย)

แม้มีมาตรการชดเชยจะช่วยไม่ให้มีใครเงินลดลงในช่วงเปลี่ยนผ่าน 5 ปีแรก แต่หลังจากนั้นกลุ่มที่มีรายได้ช่วงต้นต่ำ-ท้ายสูง จะต้องปรับตัวรับบำนาญที่น้อยกว่าที่เคยคาดไว้เช่นเดียวกัน

บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์

เลขานุการในคณะกรรมาธิการการแรงงาน วุฒิสภา

13-11-68